中國公共服務民營化問題研究

【摘要】：公共服務民營化改革是近些年來政府行政改革過程中被相當重視的一個環(huán)節(jié)，為我國城市公共服務民營化改革提供了有益借鑒。20世紀90年代以來，我國政府在公共服務領(lǐng)域逐步推行民營化的治理變革，取得了許多成果和經(jīng)驗，也存在一些問題。各級政府要切實轉(zhuǎn)變政府在城市公共服務的角色定位，完善服務監(jiān)管體制，健全法律制度體系，努力營造公平、公開、公正的市場環(huán)境，培育和發(fā)展社會公共組織，推動我國公共服務民營化改革的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。因此，對于公共服務民營化改革的研究，是對我國政府行政改革的豐富和發(fā)展，也是為我國政府更好地管理和服務社會提供借鑒。本文分析了公共服務民營化的涵義，公共服務民營化的成效和困境，進而提出了我國公共服務民營化改革中應該注意的問題。

【關(guān)鍵詞】：公共服務;民營化;改革

一、公共服務民營化的涵義

著名經(jīng)濟學家E.S.薩瓦斯說，“廣義而言，民營化可界定為更多依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品服務的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其它機構(gòu)作用的行動。從狹義上看，民營化是指一種政策，即引進市場激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意的政府干預，從而改進一個國家的國民經(jīng)濟”。

因此，我們可以這樣定義公共服務民營化，是指打破政府對公共服務領(lǐng)域的壟斷，引入市場競爭機制，將一些公共服務事業(yè)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營部門，改變以往政府對公共服務集中統(tǒng)一管理的低效率狀況，實現(xiàn)公私部門的合作和優(yōu)勢互補，以提高其運營效率和服務質(zhì)量，滿足公眾不斷增長的公共服務需求。

二、公共服務民營化改革的成效和困境分析

（一）公共服務民營化改革的成效。中國的民營化始于年改革開放之后，經(jīng)過二十多年的改革探索，如今政府公共服務供給民營化改革已經(jīng)成為當前政府治理變革的重要內(nèi)容，并產(chǎn)生了積極效應。

1.減輕了政府負擔。在中國傳統(tǒng)的公共服務供給領(lǐng)域中，政府是公共服務的唯一提供者，運用國家強制力汲取和整合各種資源，包攬國家和社會的全部公共事務，負責公共服務的生產(chǎn)和提供，造成了機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。政府的全能性供給不僅鞏固了自身的壟斷地位，同時在缺乏競爭者的情況下，運用多種方式濫用自己的壟斷地位，這導致了尋租等政‘府失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。中國公共服務的民營化改革實現(xiàn)了“全能型政府”向“治理型政府”的轉(zhuǎn)變，“掌舵而非劃槳”，多元主體參與公共服務的提供，相互之間形成競爭，降低了政府提供公共服務的成本，增加財政收入，減輕了政府的壓力和沉重負擔。

2.提高了公共服務的質(zhì)量和水平。由于公共物品和服務的的特征以及規(guī)模效益大、初始投資量大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益，而政府在公共服務的提供上卻具有天然的優(yōu)勢，這必然會導致公共服務領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象。在政府機構(gòu)中沒有優(yōu)勝劣汰的競爭機制，其官員缺乏追求利潤的動機，使得他們提供公共服務也難以做到高質(zhì)量和高效率。而中國的公共服務民營化改革，使更多的企業(yè)和社會組織通過多種方式參與到公共服務的提供中，與政府部門“同場競技”，各參與主體更加及時高效地提供滿足公眾需求的公共服務，以此提高居民的生活質(zhì)量。

3.增加了公眾選擇的機會。在中國傳統(tǒng)的公共服務供給體制中，政府作為單一的提供主體，已經(jīng)在公共服務領(lǐng)域形成了壟斷，它可以任意決定提供服務的種類、時間、成本和質(zhì)量等，完全不顧及市場環(huán)境的變化以及公眾的需求和回應，因而缺乏提供高效優(yōu)質(zhì)服務的創(chuàng)造性和積極性。在這種情況下，公眾只能在政府提供的服務范圍內(nèi)進行選擇，即使這些服務都不滿足自身需求也沒有其他選擇的權(quán)利和機會。而公共服務供給民營化實現(xiàn)了多元主體之間的競爭，各個主體為了自身利益會積極加強服務意識和管理水平，發(fā)揮創(chuàng)新能力提供多樣化的公共服務，以期得到公眾的認可和支持。這樣公眾就可以自主選擇公共服務及其提供主體，有了更多的選擇空間和機會，即“用腳投票”的機會。

（二）公共服務民營化改革的問題。公共服務民營化改革的成效表明它可作為中國行政改革的一個重要方向，但是仍存在一些需要解決的問題。

1.民營化的經(jīng)濟性損失。所謂經(jīng)濟性損失，指民營化造成國有資產(chǎn)的損失，它既可以直接指政府財政的損失，也可以表現(xiàn)為國有企業(yè)的虧損，最終，它是公眾利益的損失，也遠離公共事務管理的公共性出發(fā)點。民營化，正如新公共管理所主張的，以提高效率（經(jīng)濟效率與管理效率）為出發(fā)點和根本特色，但是由于民營化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結(jié)果可能是政府在民營化中獲得了財政危機的暫時解脫，而企業(yè)也通過某些非正當手段取得了相當客觀的利潤，而最應該保值增值的國有資產(chǎn)卻在民營化中悄悄流失。民營化帶來的經(jīng)濟性損失還可能由于政府在民營化改革中的不當或不科學作為引起。實際上，民營化是一個需要科學對待的改革過程，但在一些習慣于拍腦袋決策的政府管理者那里，決定往往可以憑經(jīng)驗做出，問題往往可以簡單化處理，至于由此而來的責任，則多半是無人來承擔。近年來逐漸增多的國有資產(chǎn)流失案件說明，如果不對民營化過程中涉及的經(jīng)濟問題引起高度重視，那么問題會越來越嚴重。

2.民營化引發(fā)公平性問題。公共服務具有非選擇性，公共服務對公眾是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服務做到公平公正，體現(xiàn)公共性。在最簡單的意義上，就是使服務具有普遍意義而不是少數(shù)人所特有。傳統(tǒng)上，公共部門在公共服務供給中，生產(chǎn)者與消費者之間是間接關(guān)系，公眾集體付費，政府集體供給，在排除特權(quán)與腐敗的情況下一般不會存在差異。但在市場條件下，單一的供求關(guān)系可能被打破，一是生產(chǎn)者以盈利為目的，它會按照市場競爭法則去選擇有利于其獲利的服務項目，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，則有可能消極供給;二是對消費者而言，它無須集體性統(tǒng)一地消費，因而可以選擇不同服務或不同層次的服務，但對于那些生活困難者來說，卻是沒有選擇權(quán)而言的。一部分人被剝奪了某些選擇權(quán)時，很難說是社會公正的表現(xiàn)。

3.民營化引發(fā)腐敗與私人壟斷問題。公共選擇理論認為，政府公共部門管理中出現(xiàn)腐敗問題，本質(zhì)在于政府也是由“經(jīng)濟人”組成的，其趨利避害的本性與市場制度下的行為主體的本性并無差別，只是公共部門管理有一定的價值約束和制度限制，相對而言，市場則缺乏這種精神與制度安排，至少在我國市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期是這樣。民營化不必然帶來腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機會。因此有學者指出，“民營化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發(fā)生?！崩缭谖覈S多服務項目民營化改革中，政府部門與私營公司在幕后達成協(xié)議，企業(yè)以低的價格，較好的讓利及政策優(yōu)惠取得某些服務的經(jīng)營權(quán)，政府官員則從中獲得私利。還有一種腐敗更具危害性，即企業(yè)因為行賄而以較高代價取得經(jīng)營權(quán)后，為了收回本錢會不惜抬高服務價格，最終使服務消費者的利益蒙受損失。與公共服務民營化所產(chǎn)生的腐敗問題相伴而來的可能就是民營化之后形成的新的私人壟斷現(xiàn)象。人們擔心公共服務由政府壟斷會損害消費者利益，主張通過競爭機制使服務的供給更有效率，也更加公平。但由于企業(yè)在民營化中因腐敗問題留下的巨額利潤空缺，使一些企業(yè)挖空心思去掘取壟斷利潤;同時，由于民營化沒有形成真正的競爭局面，使企業(yè)具有了取得壟斷利潤的現(xiàn)實條件。于是，新的私人壟斷就會產(chǎn)生。

三、我國公共服務民營化改革中問題的解決對策

（一）消除不合理的管制，為公共服務民營化創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境

公共服務民營化改革實際上是政府管理體制的改革，政府應為公共服務民營化創(chuàng)造公平、有效、競爭的發(fā)展環(huán)境，需要履行以下一些責任：

1.對公共服務的范圍按其特點進行細分，以決定哪些公共服務可以民營化，哪些不能民營化。一般認為，對于公共性較強的公共物品和服務，不應列入民營化的范圍，應由政府保證足夠的投入，并加強管理，提高效率和服務質(zhì)量。而對于那些可收費物品和服務，則可以實行民營化，強化市場機制的作用。

2.對于適合民營化的公共服務，政府應在資金、稅收、價格、土地、項目招投標等方面給予私營部門公平機會，應以發(fā)展為主題，充分利用資本市場的融資功能來鼓勵私營部門積極籌集公共服務事業(yè)發(fā)展所需的資金。

3.規(guī)范民營化的程序，使其在公開、公平、公正的原則下實現(xiàn)民營化，如信息公開、科學的招投標程序、保證多元主體參與競爭，減少民營化過程中的尋租機會，控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，維護公共利益。

4.健全法制，制定和實施有關(guān)的法規(guī)和政策對私營部門的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)進行界定和保護，避免民營化過程中的無序性和隨意性。

（二）完善政府的監(jiān)管責任，對公共服務民營化進行必要的規(guī)則

公共服務民營化涉及多元主體的利益調(diào)整，是一個非常復雜的過程。我們在倡導“政府失敗”而引入市場機制的時候，也要考慮到“市場失敗”。由于私人資本的尋利性特點以及信息不對稱性的普遍存在，可能出現(xiàn)諸如價格上漲、服務質(zhì)量下降等現(xiàn)象，從而侵害公共利益。所以，應建立完善的政府監(jiān)管機制，對公共服務民營化進行必要的規(guī)則。

1.建立公共服務定價機制，根據(jù)各地的不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監(jiān)督執(zhí)行。近年來，在鐵路、電信、自來水等行業(yè)都進行了價格聽證會的嘗試。但從實踐效果來看，其程序還有待進一步完善，聽證會所形成的意見需要得到充分的采納，不要把它當作一個擺設，使其在公共服務價格管制中發(fā)揮實質(zhì)性的作用。

2.建立和完善公共服務民營化的績效評估制度，通過設立公共服務質(zhì)量投訴機構(gòu)和利用社會中介組織定期對民營化所表現(xiàn)的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)的服務數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。

（三）倡導公共服務顧客導向，明確公共服務基本原則

為公眾提供公共服務是政府的職責，所以政府應給予公眾某種支持避免其陷入集體行動的困境。

1.公開公共服務方面的信息，如投資項目、招投標過程、服務質(zhì)量和標準、服務項目運營情況等，以便社會各界關(guān)心、支持和理解公共服務。

2.完善對公眾的訴求回應機制，通過各種渠道了解公眾對公共服務的需求，并采取積極的措施公平有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益。

3.建立社會信用體系，褒獎那些誠實守信、保質(zhì)保量提供公共服務的行為，懲戒那些欺詐經(jīng)營、唯利是圖和損害公共利益的行為。

4.以身作則，為社會提供良好的公共物品和公共服務，并大力倡導公共倫理和公共精神，為社會各種組織創(chuàng)造良好的公共服務氣氛。

[1]E.S.薩瓦斯.民營化與公共部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍翻譯.北京：中國人民大學出版社，2002 年版.第 5 頁.

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