省級新型公共氣象服務體系設計

摘要：在廣泛調(diào)研的基礎上，分析省級公共氣象服務的發(fā)展現(xiàn)狀及服務需求。從服務機構(gòu)、服務系統(tǒng)、服務界面、服務方式、運行機制等方面，研究探討如何構(gòu)建適應發(fā)展新需求、開放多元、競爭有序的省級新型公共氣象服務體系，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：氣象服務；體系設計；新型

中圖分類號：P4 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5646-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.054

The Design on New Provincial Public Meteorological Service System

CUI Xin-qiang，XIONG Shou-quan，WANG Lin，CHENG Dan，YUAN Zheng-teng，TANG Jun

（Hubei Meteorological Service Center，Wuhan 430205，China）

Abstract：Based on the extensive researches，the development status and service needs of provincial public weather services were analyzed. How to construct the new provincial public weather service system adapting to the new demands， expand diversified and with orderly competition was discussed from the aspects of service agency， service system， service interface， service mode， operating mechanism and so on，and the relevant countermeasures and suggestions were proposed.

Key words： meteorological services； system design； new type

2008年5月，中國氣象局公共氣象服務中心成立。2009年，中國氣象局選擇浙江、安徽、深圳等三省（市）開展基層公共氣象服務體制改革試點，2011年，全國范圍內(nèi)開展了省級公共氣象服務體制改革，各省（市）先后成立了省（市）級氣象服務中心。2014年，中國氣象局先后下發(fā)了《中共中國氣象局黨組關于全面深化氣象改革的意見》和《中國氣象局關于印發(fā)氣象服務體制改革實施方案的通知》，召開了第六次全國氣象服務工作會議，對未來氣象服務改革和發(fā)展方向給出了科學的路線圖。2015年初，中國氣象局再次選擇河北、遼寧、浙江、湖北、廣東、甘肅等六省進行省級公共氣象服務體制改革試點。2015年3月，《氣象信息服務管理辦法》發(fā)布，自2015年6月1日起，中國氣象信息服務市場全面開放。

回顧中國氣象服務發(fā)展歷程，一方面，過去由氣象部門獨自開展逐步向政府、氣象部門、企業(yè)和社會組織共同承擔方向發(fā)展，國內(nèi)由企業(yè)和社會組織提供氣象服務的方式已經(jīng)客觀存在，但缺乏相應的法規(guī)和政策支持[1，2]。另一方面，存在基本公共氣象服務和非基本公共氣象服務界面不清，氣象部門提供、政府購買、市場和社會組織提供氣象服務的界面不清等問題，這些問題都迫切需要研究。改革公共氣象服務體制是氣象部門的現(xiàn)實選擇，也是適應國家改革的戰(zhàn)略選擇。面對氣象服務市場開放形勢，探索建立省級新型公共氣象服務體系具有重要的現(xiàn)實意義。

1 省級公共氣象服務發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 取得的主要成就

1）氣象服務領域不斷拓展。氣象服務領域已經(jīng)涵蓋了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力、交通、旅游、能源、環(huán)境等多個國民經(jīng)濟行業(yè)，防雷減災氣象服務和人工影響天氣服務取得顯著成績，農(nóng)業(yè)氣象服務日臻完善，在保障農(nóng)業(yè)“十一連增”中發(fā)揮了重大作用，受到各級政府的高度肯定和廣大群眾的普遍贊譽。

2）氣象服務產(chǎn)品精細化取得初步成果。隨著數(shù)值預報能力的不斷提高，氣象服務產(chǎn)品日益豐富，服務精細化程度越來越高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)精細化預報服務逐步納入業(yè)務化運行管理，開展了格點化預報技術研究，為精細化預報服務提供了強有力的技術支撐。

3）氣象服務覆蓋面逐步擴大。氣象服務方式和發(fā)布手段不斷完善，信息覆蓋面不斷擴大，以氣象協(xié)理員和信息員為主體的基層氣象災害防御隊伍初步建成。氣象信息服務正在納入城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，氣象預警信息可及時到達城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組。

4）決策氣象服務能力顯著提高。長期以來，氣象部門始終堅持把公益氣象服務和決策氣象服務放在首位，在政府組織開展的自然災害防御、事故災難救助、公共突發(fā)事件應急和社會安全事件應對及日常工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，能夠急領導所急，想群眾所想，及時、主動、準確地做好決策氣象服務，發(fā)揮了越來越重要的作用。

5）氣象防災減災效益顯著。建立了“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象防災減災機制。切實加強了農(nóng)村和城市氣象防災減災體系建設，成功探索了氣象防災減災最后一公里的有效辦法。在防雷減災服務、人工影響天氣方面取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。

1.2 存在的主要問題

1）公共氣象服務體制機制需進一步完善。省級公共氣象服務機構(gòu)設置不合理，資源、技術、人才等整體優(yōu)勢發(fā)揮不夠，人才隊伍整體素質(zhì)不高，難以適應現(xiàn)代氣象服務業(yè)發(fā)展需要。公共氣象服務運行機制有待進一步完善。氣象服務的公益性和商業(yè)性之間的矛盾比較突出[3，4]。

2）氣象預報預警的準確性和精細化程度不高。以預報代替服務、以公眾預報代替專業(yè)預報的現(xiàn)象非常普遍，預報預警的準確性和精細化程度無法滿足當?shù)卣蜕鐣姷囊蟆Ｓ邢薜姆漳芰εc無限的服務需求之間的矛盾比較突出。

3）氣象服務系統(tǒng)和服務產(chǎn)品支撐保障能力不強。對服務技術和服務系統(tǒng)開發(fā)重視不夠，急需建立高效集約的公共氣象服務系統(tǒng)平臺，減少業(yè)務人員事務性勞動，提高服務系統(tǒng)和服務產(chǎn)品加工的自動化、客觀化、標準化能力。氣象服務需求增長和氣象服務產(chǎn)品缺失的矛盾比較突出。

4）專業(yè)氣象服務集約化規(guī)模化程度不高。長期以來，受“畫地為牢”式體制的制約和影響，專業(yè)氣象服務市場被人為地按地域切分，上下之間、左右之間的聯(lián)合不夠，一些原本市場潛力大、服務效益好的專業(yè)氣象服務一直處于低水平和低效益狀態(tài)。氣象服務市場和效益之間的矛盾比較突出。

5）氣象服務人才隊伍建設亟待加強。省級氣象服務行業(yè)領軍人才和復合型人才嚴重匱乏，氣象服務創(chuàng)新團隊建設亟待加強。公共氣象服務隊伍整體素質(zhì)還達不到現(xiàn)代公共服務業(yè)的需求，優(yōu)秀人才非常短缺，隊伍建設亟待加強。氣象事業(yè)發(fā)展和服務人才隊伍之間的矛盾比較突出。

2 省級公共氣象服務需求分析

省級公共氣象服務需求主要包括防災減災、應對氣候變化和水資源變化、決策氣象、公眾氣象、專業(yè)氣象、“三農(nóng)”氣象、城市氣象、重大活動和重大工程氣象保障、突發(fā)公共事件應急、生態(tài)文明建設等[5]，其中以下氣象服務需求尤為迫切。

2.1 防災減災服務面臨新需求

強化氣象防災減災是新時期黨和國家對氣象工作提出的新要求。中國自然災害嚴重，近年來極端天氣氣候事件引發(fā)的氣象災害及次生災害呈現(xiàn)頻率高、強度大、損失重的趨勢，因強降水引發(fā)的山洪地質(zhì)災害、持續(xù)性洪澇干旱以及城市和農(nóng)村氣象災害等對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，需要對氣象災害風險進行科學預估，氣象預報逐步向氣象災害風險預報轉(zhuǎn)變對氣象服務提出了新需求。

2.2 應對氣候變化和水資源變化面臨新任務

應對氣候變化是關系到未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。關注氣候變化可能引發(fā)的糧食安全、生態(tài)安全和水資源安全的風險，提高應對極端氣候事件的能力，為科學減排、綠色發(fā)展、減緩氣候變化的不利影響需要氣象保障。同時，關注各流域水資源變化及各區(qū)域空中云水資源變化也對氣象服務提出了新的任務。

2.3 生態(tài)文明建設賦予新使命

國務院2015年5月5日發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，對生態(tài)文明建設提出了明確的行動計劃，生態(tài)文明建設對氣象服務賦予了新使命，如云水資源開發(fā)利用、大氣污染防治、應對氣候變化和極端天氣氣候事件能力等。

2.4 專業(yè)氣象服務迎來新挑戰(zhàn)

近年來，隨著電力、能源、交通、旅游等行業(yè)氣象服務的快速發(fā)展，催生了這些行業(yè)個性化和精細化的氣象服務需求。如能源部門對風功率預測、雷電預報預警、電力調(diào)度氣象服務的需求強烈，交通部門需要路段的精細化能見度、路面狀況等預報服務，這些都需要創(chuàng)新技術來實現(xiàn)。同時，氣象信息服務市場開放，也給專業(yè)氣象服務發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。

3 省級新型公共氣象服務體系設計

3.1 完善公共氣象服務機構(gòu)設置

當前，幾乎所有的省（市）只有省氣象服務中心一個信息服務機構(gòu)。實踐證明，這種機構(gòu)設置存在諸多弊端，主要表現(xiàn)在行政管理成本高、不利于單項業(yè)務快速成長、難以建立有效的運行機制等。建議在省級重組建立省專業(yè)氣象服務中心和省公眾氣象服務中心兩個氣象信息服務機構(gòu)，分別按照二類和一類事業(yè)單位管理。將氣象影視、短信與“12121”、報紙、電臺、網(wǎng)站、微博與微信等公眾氣象服務業(yè)務全部整合到省公眾氣象服務中心，構(gòu)建全媒體公眾氣象服務業(yè)務體系；將高敏感行業(yè)的專業(yè)氣象服務全部調(diào)整到省專業(yè)氣象服務中心。另一方面，建議將省防雷中心一分為二，一部分轉(zhuǎn)為二類事業(yè)單位，一部分轉(zhuǎn)制為現(xiàn)代企業(yè)。

3.2 建立精細化公共氣象服務系統(tǒng)

1）高時空分辨率氣象實況生成系統(tǒng)。經(jīng)過多年的努力，已經(jīng)建立了比較密集的氣象觀測網(wǎng)，但這種觀測網(wǎng)不可能無限密集。在實際氣象服務工作中，用戶往往需要某一確定地點的氣象實況，因為該地點沒有氣象觀測站，往往就不給用戶提供氣象實況信息。未來，必須改變這一服務理念，一切以滿足用戶需求為目的。這就要求發(fā)展和優(yōu)化氣象插值技術，通過周邊氣象觀測站獲得的氣象觀測數(shù)據(jù)來插值求得用戶所在地的氣象實況，建立高時空分辨率氣象實況生成系統(tǒng)。

2）高時空分辨率數(shù)值預報產(chǎn)品應用加工系統(tǒng)。隨著中尺度數(shù)值模式預報技術的不斷發(fā)展，區(qū)域數(shù)值預報的水平分辨率已達3 km甚至1 km。精細化的專業(yè)預報離不開數(shù)值預報的支持。而數(shù)值預報系統(tǒng)輸出的是網(wǎng)格點預報值，并不能直接為用戶服務。因此，需要建立高時空分辨率數(shù)值預報應用加工系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，只要給定某一地點或某一組地點的位置信息，就可快速生成用戶要求的精細化預報產(chǎn)品，真正滿足用戶的個性化需求。

3）一體化公共氣象服務業(yè)務系統(tǒng)。建設省級一體化公共氣象服務業(yè)務系統(tǒng)，整合公眾、決策、專業(yè)專項等氣象信息服務資源，建立和規(guī)范氣象服務產(chǎn)品工作流程，利用數(shù)字化、可視化技術完成對各種氣象服務產(chǎn)品的設計、包裝、顯示與發(fā)布，提升氣象服務專業(yè)化和精細化水平，為各級政府和有關部門提供針對性的決策氣象服務，為社會公眾提供全方位的公益氣象信息服務，為專業(yè)用戶提供精細化的專業(yè)專項氣象服務，全面提升公共氣象服務集約化、標準化水平。

3.3 理清基本公共氣象服務和非基本公共氣象服務界限

1）基本公共氣象服務與非基本公共氣象服務的基本概念。基本公共氣象服務是由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存與發(fā)展基本需求和基本權(quán)益的公共氣象服務。基本公共氣象服務由政府直接提供，或者由政府從社會組織或企業(yè)購買提供，不宜采用市場方式提供。

非基本公共氣象服務是指為滿足特定群體更高層次而非迫切需求所提供的公共氣象服務，對全體公民生存和發(fā)展不具有普遍性和經(jīng)常性意義，其社會公益性不如基本公共氣象服務明顯，也不是必須由政府提供，可以由社會組織或企業(yè)生產(chǎn)，政府予以支持或部分采用市場資源配置的方式提供。

2）基本公共氣象服務和非基本公共氣象服務的初步劃分。基本公共氣象服務和非基本公共氣象服務是可以動態(tài)變化的，在經(jīng)濟社會由較低向較高階段發(fā)展時，非基本公共氣象服務可轉(zhuǎn)為基本公共氣象服務。現(xiàn)階段基本公共氣象服務與非基本公共氣象服務的初步劃分見表1。

3.4 構(gòu)建多元化公共氣象服務提供方式[6]

1）政府直接提供。這是當前中國公共氣象服務的主要提供途徑，各級政府和氣象部門是提供主體，依靠公共財政維持。如決策氣象服務、應急氣象服務、氣象災害預警服務、公眾氣象服務、農(nóng)業(yè)氣象服務、國防氣象服務等，這些都是公益無償服務內(nèi)容，由氣象部門代表政府直接提供。

2）政府購買提供。這是最近幾年才出現(xiàn)的一種提供方式，目前只在國內(nèi)少數(shù)地方探索提供[7]。隨著政府公共服務建設的不斷推進，政府購買公共氣象服務將成為公共氣象服務一種重要的提供方式。現(xiàn)階段適合政府購買的公共氣象服務項目見表2。

3）市場提供。中國氣象服務市場目前還處于萌芽階段[8-10]。國內(nèi)雖已出現(xiàn)德國在線、墨跡天氣、彩云天氣等市場化的氣象服務組織，但缺乏政策支持。隨著氣象服務市場的開放，將會有越來越多的氣象服務公司以市場方式為用戶提供氣象服務。現(xiàn)階段可利用市場提供的公共氣象服務項目見表3。

4）社會組織參與提供。這類氣象服務提供方式是公共氣象服務提供方式的有效補充。其承接主體包括非營利的傳媒組織；各類減災學會及服務協(xié)會；氣象信息員（協(xié)理員）、氣象志愿者與愛好者、網(wǎng)民等社會公眾。現(xiàn)階段可利用社會組織提供的公共氣象服務項目見表4。

5）混合提供。這類氣象服務提供方式不是單一的提供方式，而是以上4種方式中的兩種或多種方式共同參與提供。在實際操作中，此種方式是運用較多的一種方式。

3.5 創(chuàng)新公共氣象服務運行機制

1）穩(wěn)定二類事業(yè)單位運行機制。氣象部門屬于公益類事業(yè)單位。按照事業(yè)單位政企分開、事企分開、營利性機構(gòu)和非營利性機構(gòu)分開的原則及政府非稅收入管理、“收支兩條線”管理等有關規(guī)定和要求，氣象科技服務收入也需要納入綜合預算管理。當前，在國家和地方財政難以足額滿足氣象事業(yè)發(fā)展的情況下，二類事業(yè)單位在業(yè)務運行和人員經(jīng)費保障方面發(fā)揮著重要的支撐作用，需要不斷探索建立和完善二類事業(yè)單位事業(yè)機制和市場機制的分類管理機制。

2）完善市場反哺運行機制。當前，氣象部門經(jīng)費開支由國家財政、地方財政和氣象科技服務收入三部分組成。國家和地方財政主要用于國家和地方氣象事業(yè)部分，氣象科技服務收入主要用于彌補國家和地方財政對氣象事業(yè)投入的不足，解決人員的工資和津補貼等。現(xiàn)階段，在國家和地方財政難以足額保障的情況下，仍然需要不斷完善市場反哺的運行機制。

3）探索市場運行機制。未來，中國公眾氣象服務、決策氣象服務還將由國家氣象部門來提供，而商業(yè)性氣象服務正在逐漸放開，呈現(xiàn)出國家氣象部門和民營氣象公司多元發(fā)展的格局。提高國家氣象部門的商業(yè)氣象服務能力是與國外氣象公司競爭的根本保證。為此，要加快建立發(fā)展商業(yè)性氣象服務的政策和法規(guī)體系，逐步建立和完善市場運行機制，促進氣象服務市場的健康、快速發(fā)展。

4 省級新型公共氣象服務體系發(fā)展對策建議

4.1 加強公共氣象服務能力建設

1）加強氣象防災減災能力建設。完善“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象防災減災工作機制；強化對主要災種的氣象災害風險評估和風險預警；提高氣象災害預警信息發(fā)布能力。

2）推進基本公共氣象服務均等化。建設覆蓋城鄉(xiāng)的公共氣象服務體系；提高公共氣象服務能力；擴大公共氣象服務覆蓋面；提高公民氣象科學素養(yǎng)。

3）完善農(nóng)業(yè)氣象服務系統(tǒng)。提升農(nóng)業(yè)氣象服務現(xiàn)代化水平；實現(xiàn)農(nóng)村氣象災害防御體系現(xiàn)代化。

4）推進精細化氣象服務系統(tǒng)建設。發(fā)展高分辨精細化氣象服務技術；發(fā)展氣象災害風險預警和評估技術；發(fā)展氣象數(shù)據(jù)挖掘技術。

4.2 強化公共氣象服務規(guī)范化和社會化管理

1）推進氣象服務體制創(chuàng)新。深化氣象服務體制改革；深化氣象業(yè)務科技體制改革；深化氣象管理體制改革。

2）加強法律法規(guī)體系和標準化體系建設。健全氣象法律法規(guī)體系；完善氣象標準化體系；全面推進氣象依法行政。

3）探索建立多元化氣象服務主體。完善中央和地方雙重財政投入機制；健全多元投入機制。

4）加強氣象服務規(guī)范化管理。大力發(fā)展政府主導協(xié)調(diào)機制；完善氣象部門和各級政府共同推進氣象現(xiàn)代化的格局。

4.3 探索公共氣象服務品牌化、集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路

1）打造氣象服務品牌。提高服務質(zhì)量、滿意度和覆蓋面；加強服務反饋和互動；加強氣象品牌宣傳。

2）分類推進氣象服務集約化。優(yōu)化氣象服務業(yè)務布局；調(diào)整氣象服務業(yè)務分工；完善氣象服務業(yè)務流程。

3）探索氣象服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。組建國有氣象服務公司；大力發(fā)展氣象服務中介；不斷增強氣象服務產(chǎn)品的商業(yè)附加值。

4.4 探索公共氣象服務開放合作機制

1）加強部門內(nèi)部合作。積極開展與部門上下、左右之間的合作。

2）加強與外部門之間的合作。深化與政府部門、氣象敏感行業(yè)、科研院所等之間的全方位合作。

3）加強與新興氣象服務企業(yè)之間的合作。

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