城鄉建設用地增減掛鉤政策中農民意愿及區域差異研究

摘要：采用實地調查方法對江蘇省典型地區城鄉建設用地增減掛鉤（LUTRG）政策中農民意愿進行研究，分析增減掛鉤中農民的參與意愿、拆遷意愿、安置意愿及滿意度，并探討農民意愿的區域差異性。研究結果表明，多數農民有參與增減掛鉤的意愿，但農民意愿分化嚴重；農民希望提高拆遷補償標準與補償過程透明化；農民傾向于集中安置，并十分關注安置小區配套設施完善情況；生活成本與就業是農民被安置于城鎮后關注的重點；不同地區農民參與意愿、關注點及滿意度存在差異。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤（LUTRG）；農民意愿；區域差異；江蘇省

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5724-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.070

Farmers’ Willingness and Regional Differences in Police of LUTRG：

A Case of Jiangsu Province

ZHANG Fei

（School of Urban and Environmental， Huaiyin Normal University， Huai’an 223300， Jiangsu，China）

Abstract： Based on the investigations， the farmers’ willingness in the police of “Linkage between urban-land taking and rural-land giving”（LUTRG） was studied， to analyzed the desire to participate， remove， resettle and the satisfaction of farmers， then the regional differences were discussed. The results showed that， the majority of farmers had willingness to participate in but the willingness was seriously divided. Farmers hoped to raise the compensation standard and compensation process transparency. Farmers tended to be centrally resettled， and pay closely attention to whether the matching facilities of settlement community may be perfect. The cost of living and employment was the focus of farmers after placement. There were difference in the willingness of participation， focus and satisfaction of farmers of different regions.

Key words： Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving（LUTRG）； farmers’ willingness； regional differences； Jiangsu province

針對城鎮建設用地緊張、農村建設用地粗放、城鄉建設用地結構失衡的狀況，借鑒國外城鎮化歷程中的成功經驗，中國出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策（以下簡稱增減掛鉤政策）。迄今為止，已有29個省份開展了增減掛鉤試點。尊重農民意愿一直是中央強調該政策實施的原則之一。農民是增減掛鉤政策的實施對象，其意愿直接關系到增減掛鉤實施狀況。因此，開展農民意愿調查研究對于增減掛鉤政策順利實施具有重要意義。

當前，一些學者通過實地調查對增減掛鉤中農民意愿及其影響因素進行了有益的探索。呂月珍[1]在對浙江省嘉善、縉云兩地農民實地調查的基礎上，對農民參與增減掛鉤意愿進行實證分析，并采用計量模型對影響農民意愿的因素進行分析，揭示其內在影響機理。吳云青等[2]以天津市華明鎮為個案，運用IPA分析方法，對農民感知的各掛鉤要素的重要性和滿意度進行對比分析，并據此構建了方格圖，提出了進一步完善增減掛鉤工作的策略。陳美球等[3]在對江西省增減掛鉤試點運行及農民利益保障情況實地調查的基礎上，分析了農民利益的關注點及影響農民利益的主要因素。周鐵剛等[4]采用問卷調查法和多元邏輯斯回歸分析法，對山西省河津市增減掛鉤項目區中農民的搬遷意愿及其影響因素進行實證分析。楊偉等[5]以重慶市九龍坡區為例，采用參與式農村調查評估方法和Logistic二元回歸分析法，研究了農民在增減掛鉤項目實施中的應答意愿及其影響因素?？梢姡F有文獻已對中國許多地區增減掛鉤中農民意愿進行了調查研究，有利于了解增減掛鉤中農民意愿現狀及其影響因素，但針對第一批增減掛鉤試點的江蘇省研究較少，對增減掛鉤中農民意愿區域差異性研究更是十分稀少。由于經濟發展水平、文化意識、區位等因素不同，不同地區增減掛鉤中農民意愿也具有區域性。鑒于此，本研究以江蘇省淮安市與蘇州市為例，在對農民意愿實地調查的基礎上，分析增減掛鉤中農民的參與意愿、拆遷意愿、安置意愿及滿意度，探討兩個地區之間農民意愿的區域差異性，以期為全面認識農民意愿、完善增減掛鉤政策提供參考依據。

1 增減掛鉤中農民意愿的總體分析

為了解增減掛鉤中農民意愿，于2014年6-12月先后到淮安市淮安區、蘇州市吳江區對已實施增減掛鉤的農民進行調查。調查以調查者解釋、被調查者填寫的方式進行，共計發放問卷150份，回收問卷150份，其中有效問卷144份，淮安區為67份，吳江區為77份，有效率96%。

1.1 多數農民有參與增減掛鉤的意愿

由表1可知，超過一半的農民有參與增減掛鉤意愿，但也有近1/3的農民不希望參與增減掛鉤。對于“希望或不希望增減掛鉤的原因”、“改善居住環境”、“獲得較高的拆遷補償”是較多的農民選擇希望增減掛鉤的原因，“擔心以后生活成本上升”、“不想搬到其他地方居住”是較多的農民選擇不希望增減掛鉤的原因。因此，搞好安置區居住環境、提高農民的拆遷補償、降低安置后農民生活成本、就地集中安置可以提高農民參與增減掛鉤的積極性。

1.2 拆遷補償標準是農民關注的焦點

由表2可知，在拆遷中，將“補償標準”排在第一重要、第二重要位置的農民比重分別為41.7%、39.6%，將“補償公平性”排在第一重要、第二重要位置的農民比重分別為35.4%、16.0%，將“補償面積”排在第一重要、第二重要位置的農民比重分別為22.9%、44.4%。在問及“增減掛鉤中，您最關注的是什么”時，選擇“拆遷補償標準”的農民最多，為37.8%?？梢姡疬w補償標準是增減掛鉤中農民關注的重要問題。但調查同時顯示，大多數農民認為目前拆遷補償標準偏低。如果是貨幣安置，拆遷補償的錢不足以建新房或在城鎮買一套商品房；如果是實物安置，補貼的錢也不夠用于新房裝修。

1.3 大多數農民希望集中安置

由表3可知，在“貨幣安置”、“集中安置”、“就近安置”、“零星安置”四種安置方式中，選擇“集中安置”的農民最多，可能因為大多數農民不愿意改變原來的生活圈；20.5%的農民選擇“就近安置”，表明一些農民不愿意離開原來的居住環境；而選擇“貨幣安置”的農民為24.4%，表明部分農民希望自主選擇居住地點；選擇“零星安置”的農民最少，僅有1.4%。

在問及“若集中安置，在安置選址上，您最關注的是什么”時，多數農民選擇“方便子女上學”、“方便就業”2個選項，只有6.1%的農民選擇“離承包地近，利于農業生產”?？梢姡r業生產在農民心目中的地位并不高。這一點在問及“增減掛鉤后，對農業生產的積極性是否有所下降”時也得到證實，大多數農民認為增減掛鉤后農業生產積極性下降，這可能與被調查區農民的經濟收入主要來源于非農產業有關。在問及“若以貨幣形式進行安置，您希望安置標準為什么”時，67.1%的農民選擇“足以在當地新建滿足居住需要的房屋”，這說明農民的要求并不算太高。

1.4 生活成本與就業是農民被安置到城鎮后關注的重點

由表3可知，“生活成本的提高”是農民被安置到城鎮后最為擔心的問題，約有一半的農民選擇此項；選擇“生活方式的改變”、“收入來源”、“福利保障”選項的人數幾乎相同，每項大約都有18%左右的農民選擇。在進一步訪談中得知，“生活成本的提高”除了表現在庭院經濟消失、需要支付物業費等額外費用之外，還表現在有些農民將拆遷補償款用于吃喝和賭博，導致此方面成本上升；拆遷前村里有小店，商品價格公道，而現在只能到大超市買東西，價格較高，從而導致生活成本上升。

在問及“若集中安置到城鎮，您希望政府做什么”時，“相關職業技能培訓”、“安置到附近企業”、“優先獲得門面房使用”3個選項中，“安置到附近企業”、“優先獲得門面房使用”選擇較多，均在40%左右；而只有16.9%的農民選擇“相關職業技能培訓”。可見，農民雖然都很關心就業問題，但更希望政府直接安置就業崗位，而不愿通過提高職業技能去自己求職。

1.5 農民對已實施的增減掛鉤項目總體評價較低

由表4可知，大多數農民對自己涉及的增減掛鉤項目評價較低，約有64.3%的農民評分在60分以下；評分在“60～80分”的農民占23.8%，評分在“80分以上”的農民只有11.9%。

訪談顯示，集中安置與安置區交通便利是農民較為滿意的地方。集中安置使得住戶之間相互熟悉，方便相互溝通。尤其是平時只有老年人居住時，有利于老年人相互走動，避免孤單無聊。安置區交通便利，一方面有利于農民出門進城，另一方面也有利于子女上學，所以農民比較滿意。

安置區配套設施不健全是農民最不滿意的地方。雖然安置小區的環境優于原來的村莊，但許多農民反映有的安置小區配套設施不健全，如沒有公共廁所、沒有小超市，甚至有的安置小區都沒有完全通水電，道路沒有修好，生活污水無法排放等，這些都嚴重影響農民的日常生活，引起農民的普遍不滿。除了配套設施不健全之外，農民不滿意的地方還表現在拆遷補償標準較低、拆遷補償中不公開現象、生產生活方式不習慣、就業問題、安置房戶型面積等問題。

2 增減掛鉤中農民意愿的區域差異分析

調查中發現，雖然淮安市淮安區與蘇州市吳江區兩個地區增減掛鉤中農民意愿在許多方面存在共同點，但也存在著一些差異。

2.1 農民參與意愿存在差異

由表5可知，對于希不希望進行增減掛鉤，淮安區農民選擇“希望”、“不希望”、“不知道”的比例幾乎各占三分之一，而吳江區農民選擇“希望”選項的比例遠遠超過另外2個選項，達到65.2%，是淮安區的近兩倍。可見，吳江區農民參與增減掛鉤的意愿遠遠大于淮安區農民。

2.2 農民關注點存在差異

由表5可知，在增減掛鉤中，淮安區農民關注最多的是“過程的透明性”，比例達50.0%；而吳江區農民關注最多的是“拆遷補償標準”，比例達47.8%，選擇“過程的透明性”比例只有13.0%。在訪談中，淮安區農民也反映大多數人不懂自己為什么拿錢、該拿多少錢，對于拆遷補償不透明、不公開現象較為不滿。而吳江區農民在訪談中并沒有提及拆遷補償不透明、不公開問題。

2.3 農民滿意度存在差異

由表5可知，兩個地區農民對增減掛鉤項目的評價也有所差異，淮安區農民評分在60分以下的比例高達75.0%，而吳江區這一比例為54.5%，低于淮安區約20個百分點。在訪談中，淮安區農民表示不滿意的地方很多，主要有安置小區配套設施不健全、補償不公開、就業問題；而吳江區農民表示不滿意的地方主要集中在安置小區配套設施不健全問題。可見，雖然兩個地區農民評價總體較低，但吳江區農民評價稍微高于淮安區。

這兩個地區農民意愿的差異，除了與具體增減掛鉤項目實施方式不同有關之外，也和當地經濟發展水平相關。淮安區地處蘇北地區，屬于經濟欠發達地區；而吳江區地處蘇南地區，屬于經濟發達地區。一般來講，經濟發達地區政府有較強的財力對農民進行補償，建設安置區配套設施，同時也具有較強的民主意識，注重過程透明化。因此，農民的滿意度較高，從而也就有較強的參與意愿。

3 農民意愿視角的增減掛鉤政策完善建議

根據以上分析，增減掛鉤中農民意愿主要表現為：多數農民有參與增減掛鉤的意愿，但農民意愿分化嚴重；農民希望提高拆遷補償標準與補償過程透明化；農民傾向于集中安置，并十分關注安置小區配套設施完善情況；生活成本與就業是農民被安置城鎮后關注的重點；農民意愿存在區域差異。對此，應從以下幾個方面進一步完善增減掛鉤政策。

3.1 改統一拆遷方式為自愿拆遷方式

針對農民意愿分化嚴重的現狀，應改變現在通行的統一拆遷方式。統一拆遷方式雖然便于實施與驗收，但容易產生不尊重農民意愿、強拆問題，進而引起部分農民反感甚至反抗，增加增減掛鉤成本。因此，在農民意愿分化嚴重的今天，尊重農民意愿必然要求改變統一拆遷方式。自愿拆遷方式是指愿意參與增減掛鉤的農民可以申請自愿拆除自己的舊房并對宅基地進行復墾，復墾出來的耕地歸農民使用，同時可以在政府規定的安置區獲得宅基地自建住房或購買政府統一興建的安置房或到其他地方購買住房；復墾的耕地經驗收合格后可進入掛鉤指標庫，地方政府可將掛鉤指標用于城鎮建設。這種方式，一方面有利于尊重農民意愿，農民可以根據自家實際情況選擇是否參與增減掛鉤以及安置方式；另一方面有利于保證復墾出來的耕地質量，因為復墾出來的耕地是農民自家使用，農民會更關注耕地的質量；此外，地方政府也可以獲得一定的掛鉤指標，緩解城鎮建設用地緊張的局面。

3.2 重構拆遷補償標準，公開拆遷補償過程

針對農民希望提高拆遷補償標準與補償過程透明化的情況，應重構拆遷補償標準，改變將拆遷補償標準等同于土地征收補償標準的做法，并使補償過程公開化、透明化。當前，大多數地方的拆遷補償參照土地征收補償標準。這里先不討論土地征收補償標準是否合理，按照土地征收補償標準對增減掛鉤進行拆遷補償本身就不合理。因為增減掛鉤不同于土地征收，增減掛鉤的初衷就是讓偏遠地區農民分享土地增值收益。因此，增減掛鉤中拆遷補償標準應該是在土地征收補償標準的基礎上再加上土地增值收益中農民分享的部分。土地增值收益，即掛鉤指標的出讓收益應在政府、農村集體及農民三者之間分配，具體分配比例應根據各個地區情況有所區別，但農民應該占大頭，讓農民分享土地增值收益。在明確拆遷補償標準之后，應將補償標準公開，并將每家補償情況進行公示。這樣有利于農民知道自家應該拿多少補償、為什么拿這么多補償，也有利于減少補償中的不公平與尋租現象。

3.3 集中安置為主，注重安置小區配套設施建設

針對農民傾向于集中安置并十分關注安置小區配套設施完善程度的情況，應在給予農民多種安置方式選擇的基礎上，注重安置小區配套設施的建設。雖然大多數農民希望集中安置，但仍有一部分農民選擇其他安置方式，因此仍然需要提供多種安置方式供農民選擇。對于選擇集中安置的農民，政府應做好工作。一是做好規劃，選擇好安置小區的地點，兼顧農業耕作、城鎮就業及子女上學等問題，且防止出現新房建好沒幾年又要拆遷的現象發生；二是根據地方政府財力狀況、農民承受能力為安置小區配備相應的基礎設施、公共服務設施，這些設施并不一定需要非常高的檔次，關鍵是能讓居住在安置小區的農民生活生產方便。

3.4 提高城鎮安置方式的門檻，增強農民的就業能力

針對生活成本與就業是農民被安置城鎮后關注重點的情況，應提高城鎮安置方式的門檻，同時增強農民的就業能力。目前，一些地方在實施增減掛鉤過程中，農民的宅基地和承包地都被占用，鼓勵農民到城鎮購房或將安置小區建到城鎮或直接撤村改居。這種方式雖然能提高當地的人口城鎮化率，但也給農民帶來生活成本提高和就業無崗的危險。被安置到城鎮，農民不僅將喪失原來的農村庭院經濟收入，而且還要交納各種居住費用，其生活成本肯定會提高，但這并不意味著就不能實行城鎮安置方式，關鍵在于被安置到城鎮之后農民能否增加非農就業機會及提高收入。實行城鎮安置方式關鍵在于當地具不具有足夠的非農就業機會。因此，并不是所有的地方都適合實行城鎮安置方式，應該只有那些經濟比較發達、企業較多、非農就業機會較多的地方適合實行城鎮安置方式。同時，還應對農民進行技術培訓，以提高他們的就業能力。

3.5 經濟欠發達地區政府應投入更多精力提高農民的滿意度

針對經濟欠發達地區農民參與意愿低、更關注“過程的透明性”及滿意度較低的情況，當地政府在實施增減掛鉤時應投入更多精力提高農民的滿意度。積極宣傳增減掛鉤政策，吸引廣大農民積極參與；多方籌集資金，確保有足額的資金用于拆遷補償與配套設施建設；掛鉤過程公開化、透明化，接受社會大眾的監督。

參考文獻：

[1] 呂月珍.農戶參與城鄉建設用地增減掛鉤意愿的實證分析——基于浙江省嘉善、縉云兩地農戶調查[D].杭州：浙江大學，2009.

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