基本公共教育服務均等化的理論內涵及實踐方式

摘 要：本文從歷史視角出發，簡要闡述了基本公共教育服務均等化的理論由來及發展史，闡述了實現教育公平道路的艱難、曲折，以及在新的歷史時期，黨和國家對推進教育公平所做出的不懈努力。

關鍵詞：教育公平；理論內涵；義務教育法；資源配置；實踐

一、基本公共教育服務均等化的概念及理論內涵

基本公共教育服務均等化是一個與基本公共服務均等化和社會公平理論密切相連的概念。基本公共服務均等化具體是指政府為不同社會成員提供的公共產品水平，包括教育服務產品，基本相同，一視同仁。比如實行免費義務教育等，使社會所有成員都能享受到基本均等的公共服務。社會公平理論集中到一點，就是消除人類社會的不公平現象。而自從階級社會誕生以后，人類社會中不公平、不平等的現象就比比皆是。隨著生產資料私有制的出現，自原始社會末期到奴隸社會初期建立起專門的教育機構——學校，其教育服務對社會成員而言，就都是不均等的、不公平的，既有嚴格的身份等級限制，也有男女性別歧視。可以說，追求基本公共教育均等化的愿景，源遠流長，自古至今不知有多少仁人志士為之不懈努力奮斗。毛澤東同志曾尖銳地指出：“中國歷來只是有地主有文化，農民沒有文化。……中國有百分之九十未受文化教育的人民，這個里面，最大多數是農民。農村里地主勢力一倒，農民的文化運動便開始了……不久的時間內，全省當有幾萬所學校在鄉村中涌現出來，不若知識階級和所謂‘教育家’者流，空喚‘普及教育’，喚來喚去還是一句廢話。”

通過歷史分析，我們不難看出，人類社會對基本公共教育服務均等化的追求不僅由來已久，而且其內涵隨著時間的推移而不斷豐富，生產力的發展，國家財力的增加，促使教育事業在不斷發展、更新。在封建社會及資本主義社會前期，人們將基礎教育、學習文化知識看做是純粹個人受益的私人物品，所以個人接受教育付出費用理所當然。隨著社會發展，基礎教育不單單是使個人素質提高，更重要的是作為國家提高全民族素質的基本途徑，因此基礎教育被列為政府首先應提供的基本公共服務的重要方面，需要在全國范圍內普及并均等實施免費。

新中國成立以來，我國先后制定了四部憲法，1954年、1975年和1978年的憲法中，均規定了“公民有受教育的權利”和國家“保證公民享有這種權利”，沒有規定公民受教育的義務，即此時的基本公共教育服務均等化帶有明顯的“私人物品”痕跡，即上學受教育權利有保證，但去不去上學由公民自己選擇。1982年憲法則進了一步，在第46條規定：“公民有受教育的權利和義務。”第19條規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。”這里，接受初等義務教育成為對所有公民的一致要求，是帶有非自愿選擇性質的規定。

我國于1986年制定并于2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》更進了一步，該法第2條明確規定：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育不收學費、雜費。”第44條規定：“各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。”隨著經濟發展，我國基本公共教育服務均等化的保障能力與水平達到新的更高的層面，逐漸與一些中等發達國家的水平相當，正與國際接軌。

從國際上看，進入21世紀后西方學術界便提出了“給每個人平等的機會并不是指名義上的平等——機會平等。而是要讓每一個人都能受到適當的教育，而且這種教育的進度和方法是適合每個人的特點”的觀點，即教育公平是使學生最大限度地獲取知識，并突出學生作為個體所具有的個性。2007年經濟合作與發展組織（OECD）有關教育公平的報告中，教育公平的第一要義是公正（fairness），即要保證性別、社會經濟地位和種族等個人和社會因素不妨礙人達到其能力所允許的教育高度；第二個含義是覆蓋（inclusion），要保證每個人都受到基本的、最低標準的教育，一要做到因材施教，二是要保證每個人都受到最低標準的教育。

總的來看，基本公共教育服務均等化的理論內涵十分豐富，涉及社會的方方面面，教育公平不僅是社會公平的基礎，更是人生公平的基礎，關系廣大群眾的切身利益，引起人們強烈關注。

二、基本公共服務教育均等化的實踐方式

兩千多年前，教育家孔子就提出“有教無類”的教育主張，開辦私塾，打破奴隸主、貴族對教育的壟斷，是我國最早的教育機會均等化的實踐。自隋朝起建立的以科舉考試制度取代以舉薦為主的選士制度，也同樣體現了一種教育公平的理念和實踐。五四運動高舉反帝反封建大旗，突破“女禁”，使女性能與男性一起同窗就讀；在半封建半殖民地社會，打倒土豪劣紳后，農民學校的興起以及由革命先驅鄧中夏等人主持創辦的中國教育史上第一所工人階級的學校——京漢鐵路長辛店勞動補習學校教工人及其子弟識字等，都是教育服務均等化的實踐方式。值得一提的是，陶行知先生的平民教育思想與實踐極其豐富，他身體力行關注研究鄉村教育，懷抱“要使全中國人民都受到教育”的愿景，提出“師范教育下鄉運動”，并于1927年3月15日創辦曉莊學校，提出“要籌募一百萬元基金，征集一百萬位同志，提倡一百萬所學校，改造一百萬個鄉村”的主張，進行適應鄉村實際的鄉村生活教育思想與實踐，普及識字教育，被毛澤東主席稱譽為“人民教育家”。

在當今新的歷史時期，由于歷史原因以及經濟發展和教育資源配置的不平衡，我國城鄉之間、區域之間、學校與學校之間，以及教師與教師之間的差異很大，偏遠貧困地區學校的基礎設施、師資力量得不到保證，有的學校破舊不堪，課桌椅板凳缺乏且簡陋，沒有合適的專業教師，甚至一位老師上幾門課等。因此，如何緩解和消除教育不公平現象，促進義務教育均衡發展，保障所有兒童的平等受教育權已成為我國教育發展亟待解決的問題。2010年7月國務院頒布實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》將促進教育公平作為國家基本教育改革，義務教育均衡發展被列為國家重大項目和改革試點。

黨的十八大提出“努力辦好人民滿意的教育”“教育是民族振興和社會進步的基石。要堅持教育優先發展……均衡發展九年義務教育，基本普及高中階段教育，加快發展現代職業教育……大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜。支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生資助水平，積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。”這些闡述集中概括了當前我國基本公共教育服務均等化的實踐方向，可以歸納為以下四個方面。

1.領導體制與領導責任

對于基本公共教育服務均等化的許多實踐問題，我國于2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》中都有明確的表述，如：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”（第7條）“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。”（第22條）“應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。”（第32條）

教育部長袁貴仁說：“教育部負有重要的指導、設計、推進責任。要堅持以加快發展促公平、資源配置促公平、完善資助促公平、規范管理促公平，有效解決擇校問題、上學難上學貴的問題，切實實現教育的起點公平。”

2.推進農村義務教育均衡發展

近年來，中央政府、教育部在推進農村義務教育均衡發展方面出臺了一系列政策措施：①農村義務教育薄弱學校改造計劃，中央財政下達資金618億元，在全國26個省份推進，使農村學校辦學條件顯著改善。②農村學校教師隊伍建設“組合拳”。教育部會同中央編辦、國家發改委、財政部、人社部等部委聯合出臺相關政策舉措，從農村教師隊伍的補充、配備、培養培訓、交流、待遇保障和表揚獎勵等方面進行全方位政策推進，稱為“全方位組合拳”。③實施“特崗計劃”。幾年來，國家為農村中小學招聘了30萬大學畢業生到中西部地區任教。④實施師范生免費教育。每年讓近萬名畢業生到中西部中小學任教。此外，還有面向農村教育的志愿者服務計劃等。

3.推進城鎮義務教育學校均衡發展

一方面，實行九年義務教育免費后，許多家長千方百計要將孩子送到“名校”就讀，不惜血本愿意出高額“擇校費”。另一方面，盡管地方政府不再認可重點與非重點學校，但名校的“名牌效應”依然存在，“均等化”成為對整個辦學質量的追求，這就引起人們對教育資源分配不公的強烈關注。目前，各地的解決措施是促進優質資源共享，如推進城鎮名校校長、教師合理流動；將名校的招生名額合理分配；限定名校擇校生不能超過學生人數的5%；限定收取擇校費數額，如從前幾年的5萬、3萬減至2萬、1.5萬不等。今年，教育部及省市教育行政機構已明令禁止學校以任何名義和方式收取擇校費，堅決切斷收取擇校生與獲得利益之間的聯系，但在實踐中仍屢禁不止，相關學校明禁暗收，雖然已有所遏制，但交錢就能上名校的現象大有人在。

4.進城務工人員隨遷子女的義務教育問題

前幾年，這一問題在城鎮，除非務工人員隨遷子女作為借讀生，交納“借讀費”，否則很難解決。近些年，由于基本公共教育服務均等化理論和實踐研究的深入，社會不得不承認這是我國促進教育公平的重大課題，為此，國家出臺了“兩為主政策”，即以流入地政府管理為主和以公辦中小學為主，有效解決了進城務工人員隨遷子女上學難、上學貴的問題，即隨遷子女與城鎮孩子的九年義務教育，一視同仁。但是，進了學校之后，老師能夠公平對待每一位學生嗎？這也是值得思考的問題。

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