開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制度初探

摘 要：開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著良好的促進(jìn)作用。但是，由于其行政主體地位并未在相關(guān)法律法規(guī)上規(guī)定。因此其法律地位值得探討。本文將淺談開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在實(shí)踐中面臨的困境并對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)；行政主體資格；面臨困境；制度建議

一、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所面臨的困境分析

（一）管委會(huì)行政主體資格不明確。管委會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)行發(fā)展中地位不可或缺，但是，我國(guó)法律到目前為止都沒(méi)有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的地位、權(quán)限、職責(zé)做出具體規(guī)定，管委會(huì)應(yīng)該具有怎樣屬性，學(xué)界至今仍然爭(zhēng)論不斷。僅有少數(shù)界定為所在地人民政府派出機(jī)構(gòu)。從一些司法實(shí)踐看，管委會(huì)因?yàn)樾姓黧w不明確，致使在一些訴訟案件中被判其行政行為無(wú)效。

盡管有的地方作為先行者，由當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)制定并頒布了地方性法規(guī)，在一定程度上解決了管委會(huì)的行政主體資格問(wèn)題，但是，作為普遍現(xiàn)象的是，絕大多數(shù)管委會(huì)的行政主體資格仍舊霧里看花，不夠明確，這直接導(dǎo)致了管委會(huì)辦事效率低下，各個(gè)方面的工作都不能順利進(jìn)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)大展拳腳、實(shí)干高效的設(shè)立初衷[1]。

（二）管委會(huì)職能權(quán)限不清。管委會(huì)作為派出組織這一屬性決定了其享有多重職權(quán)，首先在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著不可或缺的作用，同時(shí)還兼顧轄區(qū)內(nèi)行政和社會(huì)事務(wù)的職能。不過(guò)，開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)際的運(yùn)行中，由于法律的缺失、性質(zhì)的不明、職權(quán)的模糊，各地開(kāi)發(fā)區(qū)的上級(jí)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)開(kāi)發(fā)管理運(yùn)行等方面的授權(quán)存在著隨意性的特點(diǎn)，常常朝令夕改，缺乏科學(xué)的籌劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，關(guān)鍵的權(quán)力往往不能下放給開(kāi)發(fā)區(qū)或者下發(fā)不久又因?yàn)榉N種原因收回。

（三）管委會(huì)權(quán)力運(yùn)作缺乏監(jiān)督。事實(shí)上，造成管委會(huì)權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范，缺乏監(jiān)督制約的根本原因還是歸結(jié)到行政主體資格不明這個(gè)根本原因上來(lái)，無(wú)法在法律層面明確的界定管委會(huì)主體資格，才會(huì)導(dǎo)致管委會(huì)的職權(quán)和職責(zé)界限不明、模糊不清的局面。開(kāi)發(fā)區(qū)所在地方人民政府總是根據(jù)政治和經(jīng)濟(jì)大氣候的變化很隨意的進(jìn)行任意的收權(quán)和放權(quán)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)無(wú)法得到清晰界定并保持穩(wěn)定性，這種收放權(quán)行為一般是隨意而又無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的，往往導(dǎo)致管委會(huì)享受的權(quán)力不穩(wěn)定、不長(zhǎng)久、不成制度。與此相對(duì)應(yīng)的是一般開(kāi)發(fā)區(qū)普遍不設(shè)立人大工委，就沒(méi)有條件對(duì)管委會(huì)進(jìn)行有實(shí)際效果的監(jiān)督。正是因?yàn)槿绱耍谖覈?guó)很多地方的管委會(huì)越級(jí)行政，濫用權(quán)力的事件層見(jiàn)疊出，管委會(huì)公權(quán)力無(wú)序膨脹和自我擴(kuò)張。不難想到，這種監(jiān)管機(jī)制的缺失，僅僅依靠開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自律肯定無(wú)法真正起到作用，一定會(huì)凸顯很多弊端，成為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的掣肘。因此，在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置人大工委等機(jī)構(gòu)成為現(xiàn)實(shí)的必然需求，通過(guò)完善監(jiān)督機(jī)制，才能真正將防范工作落到實(shí)處。

二、關(guān)于完善開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制度以及行政主體資格確立的建議

（一）明確與完善開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的相關(guān)立法。首先應(yīng)修改

《地方組織法》。《地方組織法》的條文中并沒(méi)有明確的有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的規(guī)定，只是對(duì)地方組織設(shè)置給出了比較模糊的原則性的描述， 《地方組織法》第六十四條規(guī)定： “地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，可設(shè)立必要的工作部門(mén)”。但是對(duì)于什么條件下可以設(shè)置、可以設(shè)置什么部門(mén)、設(shè)置的程序等具體操作并沒(méi)有做出明確規(guī)定。因此，這是完善立法的第一步驟。其次制定《開(kāi)發(fā)區(qū)法》，以明確開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)和地位。進(jìn)而制定《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)法》等，二者是子母法的關(guān)系。

（二）賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的權(quán)力。各級(jí)政府要切實(shí)把開(kāi)發(fā)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，實(shí)行特殊的管理模式，賦予管委會(huì)特殊的管理權(quán)限，給予重點(diǎn)扶持。在不違反國(guó)家法律法規(guī)的前提下，按照事權(quán)統(tǒng)一的原則，賦予管委會(huì)同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政管理職能，代表同級(jí)政府在區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)權(quán)限。只有這樣，才能保證開(kāi)發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展，為周邊及內(nèi)陸地區(qū)提供改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家和地方作出更大的貢獻(xiàn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的監(jiān)督。權(quán)力的賦予如果不進(jìn)行制約，便會(huì)滋生腐敗，正如權(quán)力的兩面性。如果監(jiān)督制約良好，將有利于制度的進(jìn)一步實(shí)施。因此要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。首先，所在地人民政府有責(zé)任不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行體系加以改進(jìn)和完善，健全監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮上級(jí)主管單位的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，切實(shí)、及時(shí)、有效加強(qiáng)對(duì)管委會(huì)監(jiān)督。其次，發(fā)揮地方人民代表大會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)行政行為的監(jiān)督作用，筆者建議可以在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置人大工作委員會(huì)。再次，要充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，管委會(huì)在成立時(shí)一般都會(huì)設(shè)立紀(jì)檢、監(jiān)察或?qū)徲?jì)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要最大限度的利用監(jiān)察審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督力度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 徐丹.開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的行政主體資格再思考[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007（4）