淺析城市房屋拆遷中行政補償制度

摘 要：城市房屋拆遷在實際執行過程中引發了許多社會矛盾，其中行政補償則是我國城市房屋拆遷中的焦點，而且現行城市房屋拆遷存在著《憲法》層面行政補償原則的模糊性和公民的私有財產權地位等問題。對此本人從相關問題出發，淺析以進一步改革和完善我國城市房屋拆遷行政補償制度。

關鍵詞：城市房屋拆遷；行政補償；公益拆遷

隨著城市化進程的快速發展，城市房屋拆遷在全國各地如火如荼的進行，土地征用、舊城改造、重大工程、房屋開發等一系列城建項目帶來了大規模的城市房屋拆遷，不僅使得環境變美了，老百姓住房條件改善了，也大大提高了政府的政績觀，然而一個不爭的事實：因土地、房屋被征收征用而上訪卻逐漸增加，有人甚至用自殺或自焚的方式來表達對拆遷的不滿、對政府的不信任。而政府也作委屈狀：好心辦了壞事。其實，問題的關鍵是行政補償制度的缺陷。

一、城市房屋拆遷概述

一般觀點認為，城市房屋拆遷是指因國家建設、城市改造、整頓市容和環境保護等需要，經政府有關主管部門批準，由建設單位或個人，對現有建設用地上的房屋及其附屬物進行拆除，對房屋的所有人和承租人進行動遷、補償等一系列活動的總稱。隨著城市規劃和建設發展，現有的城市國有土地使用權必須實行再分配，以達到土地資源的合理配置和高效利用。拆舊建新是實現這一目的的主要途徑。就城市房屋拆遷本身的屬性看，拆遷本身可以分為兩類，一類是為了公共利益之需要，由國家對私有房屋進行征收或對國有企業的房屋進行征用，應當屬于國家行為，是公權力的行使；一類是非公共利益拆遷，房地產項目開發或以舊城改造或以土地儲備名義搞的房地產開發拆遷，這一類屬于民事行為。本文主要探討的是第一類情況下，所引起的行政補償問題。

二、行政補償制度的概念

行政補償制度，是指行政主體的合法行政行為導致行政相對人的合法權益蒙受損失，從而由行政主體依法給予行政相對人以相應補償的制度。它規范了政府因合法的原因對公民、法人及其它組織的財產權益造成損失的情形予以國家補償的機制，從而最大限度地保障合法的財產權不受侵犯。

三、城市房屋拆遷行政補償制度的憲法依據

2004年通過的《憲法修正案》第20條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第22條規定：“公民合法的私有財產不受侵犯”。“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。第30條規定：“國家尊重和保障人權”。

四、城市房屋拆遷行政補償的現狀

隨著法制建設的不斷健全，我國房屋拆遷行政補償制度得以確立并逐步得到完善，但尚存在諸多不足和明顯的缺陷。

1.《憲法》層面行政補償原則的模糊性和公民的私有財產權地位問題

《憲法》中對行政補償的原則和對公民私有財產權都有規定，但對于行政補償的原則規定較為模糊，而對于公民私有財產的保護雖有規定，但它并未把私有財產權寫入“公民的基本權利與義務”一章，這則導致財產權實際上并沒有獲得憲法地位，在實務中也因此而大打折扣。

2.公益拆遷和商業拆遷難以區分

從我國目前的土地制度來看，城市房屋拆遷必須圍繞社會公共利益這個前提進行。但目前從立法上沒有對公共利益進行界定，一定程度上造成了“公共利益”這一概念在城市房屋拆遷中的濫用。

3.統一明確的《行政補償法》的缺失

由于缺乏一部統一明確的《行政補償法》，使得行政補償的定義、原則、標準、范圍以及補償的程序沒有統一的規定，光靠單行法規又無法窮盡行政補償的所有事項，在實踐中容易造成一些混亂。

三、完善城市房屋拆遷中行政補償制度的構想

1.在憲法層面上明確行政補償的基本原則并將“私有財產權”寫入憲法

行政補償的基本原則可以彌補具體法規的不足，法院和仲裁機構可以根據基本原則的精神做出裁判，確定當事人之間的權利義務及劃分各方責任。這樣有利于以憲法為指導，從法律、法規、規章等各個層次來逐步完善我國行政補償的法律體系，從而做到有法可依。因此，筆者建議，把我國《憲法》的第10條第2款改為：“國家為了社會公共利益的需要，并在完全補償的條件下，才可依照法律規定進行征用”。即應當在憲法中明確行政補償的標準——完全補償標準。而且，私有財產權是人權的重要組成部分，是人類生存和發展的基本權利。筆者建議，在《憲法》的“公民的基本權利與義務”一章中增加規定“公民的私有財產權”，這樣不僅可以彌補財產權作為公民基本權利的缺位，而且也完備憲法中相關財產權的條文。

2.界定“公共利益”，明確公益拆遷和商業拆遷

我國2004年憲法修正案明確實行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是城市房屋拆遷行政補償的前提。但是，我國對“什么事公共利益”并沒有明確的規定，導致公共利益被一部分人隨意濫用，造成較大的社會危害性。因此，盡快界定“公共利益”的涵義就顯得尤為重要。在遇到爭議的時候，可以通過“個案聽證”的確認程序來辨別公共利益。具體來講，在城市房屋拆遷項目規劃之初，通過啟動公共利益的聽證程序，在保證聽證程序的合法性、正當性的基礎上，對拆遷項目個案是否屬于“公共利益”拆遷項目給出明確答案。[1]

3.盡快出臺統一的《行政補償法》

一是明確補償的標準。筆者建議：將公正合理和完全補償確定為行政補償標準。補償標準的科學、公正、合理有助于化解行政爭議，改善政府與公民之間的關系。二是擴大補償范圍，提高補償金額。三是健全行政補償程序。沒有程序的保障，再好的法律也是一紙空文。在目前我國還沒有《行政程序法》的前提下，在制定行政補償基本法的同時，完善各單行行政補償法，即由基本法統一行政補償的基本原則、基本范圍、基本程序和基本標準。

四、結語

我們應加快完善城市房屋拆遷行政補償制度的步伐，來保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權益，最大限度地減少城市房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達到和諧拆遷的最終目的。

參考文獻：

[1]彭小霞.城市拆遷中強制拆遷制度的反思和重構[J].城市發展研究，2009，16（5）：113-117.

作者簡介：

唐祝凱，男，1976年生，漢族，山東人，就職于江蘇省淮安市漣水縣人民檢察院。