論行政自由裁量權(quán)的法律控制

摘 要：行政自由裁量權(quán)作為法治原則必不可少的補(bǔ)充形式而廣泛存在。一方面，行政自由裁量權(quán)有利于行政主體靈活、高效地實(shí)現(xiàn)立法目的；另一方面，要讓行政自由裁量權(quán)須“以法為界，決不能讓其超越法律橫沖直撞”。在行政自由裁量權(quán)存在和日益擴(kuò)大的情況下，如何通過(guò)法律機(jī)制來(lái)控制行政自由裁量權(quán)，保證其能公正合理運(yùn)作，就成為我們面臨的一個(gè)重要課題。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；法律控制；措施完善

一、行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體處理行政具體行為、提高行政效率所必需的權(quán)限，是行政法發(fā)展至今的必然要求。

（一）在資本主義國(guó)家的存在形式

在資本主義國(guó)家建立初期，行政法的出現(xiàn)可以有效的避免行政權(quán)力的任意而為、專斷獨(dú)行，可以使行政權(quán)力按照一定的規(guī)則運(yùn)用。基于此，人們對(duì)于議會(huì)的信任理由是：法律在任何時(shí)候都是首要的、無(wú)需附加條件的和毋庸置疑的，但是，政府也必須依法行政，必須為其違法行為承擔(dān)后果。后來(lái)隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，政府愈加頻繁地干預(yù)社會(huì)生活，行政權(quán)不斷膨脹，最終完全意義上的三權(quán)分立阻礙了政府職能的發(fā)揮。這時(shí)，人們才認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)法律的精神和目的才是我們適用法律的初衷，凡事只知死板的采用法律有時(shí)候反而會(huì)適得其反，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在法律允許的框架之內(nèi)，擁有一定自由裁量行政行為的權(quán)力，這樣也能不斷推動(dòng)我們?nèi)?shí)現(xiàn)法律精神和目的。

（二）在我國(guó)的存在形式

就我國(guó)司法實(shí)踐而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式下，《行政訴訟法》確定了將行政機(jī)關(guān)的自由裁量行政行為置于司法審查的范圍，即意味著行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是可以恣意妄為的權(quán)力，自由裁量權(quán)的運(yùn)用同樣應(yīng)該受到法律的制約。但是人民法院審查判斷自由裁量行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容主要依據(jù)是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”兩個(gè)方面。“濫用職權(quán)”是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員利用國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力毫無(wú)準(zhǔn)則違反法律的行為，而“顯失公正”則是法律規(guī)定中一個(gè)較難掌握的概念。于是，在行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中便無(wú)法避免的出現(xiàn)種種不合理的表現(xiàn)形式，這也直接導(dǎo)致了必須以法律控制其本身的迫切需要。

二、行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中衍生的問(wèn)題

同羈束裁量權(quán)明確且具體的行政行為實(shí)施條件相比，自由裁量權(quán)更加的廣泛與靈活，因此在被濫用、越權(quán)行使、拖延行使以及放棄行使等方面發(fā)生的可能性更大，也就會(huì)衍生出更多的問(wèn)題。

（一）實(shí)體法層面

（1）行政自由裁量權(quán)的越權(quán)行使。“超越職權(quán)”的具體表現(xiàn)形式之一在我國(guó)《行政訴訟法》第54條第2款中有著明確的規(guī)定，即行政主體在超出了法定的幅度和范圍內(nèi)行使其被賦予的自由裁量權(quán)，由此觸犯了法律；

（2）濫用行政自由裁量權(quán)。《行政訴訟法》第54條第2款中對(duì)“濫用職權(quán)”也作出了具體規(guī)定，專指濫用自由裁量權(quán)，即行政機(jī)關(guān)違反所授予的權(quán)力或出于不相關(guān)考慮而行使自由裁量權(quán)。許多學(xué)者認(rèn)為典型的濫用職權(quán)表現(xiàn)形式有：目的不適當(dāng)、考慮不相關(guān)因素或不考慮相關(guān)因素、對(duì)行政自由裁量權(quán)的不適當(dāng)拘束、顯失公正等；

（3）不行使或拖延行使自由裁量權(quán)。《行政訴訟法》第54條第3款則對(duì)“不履行或拖延履行法定職責(zé)”的表現(xiàn)形式作出了具體規(guī)定。主要是指當(dāng)行政主體在法定條件下應(yīng)當(dāng)行使自由裁量權(quán)履行法定職責(zé)卻無(wú)正當(dāng)理由拖延不予行使或不行使，從而導(dǎo)致相對(duì)人合法權(quán)益受到損害的行為。

（二）程序法層面

（1）缺乏法律因素和事實(shí)因素。在實(shí)踐中，各個(gè)部門為了自己的利益，會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)奪同一行政行為的行使權(quán)。事實(shí)因素則存在更多的含義：包括法律所認(rèn)可的爭(zhēng)議客體；有一個(gè)客觀存在的事實(shí)；爭(zhēng)議事項(xiàng)有法律授權(quán)管轄等；

（2）不合理的期限和遲延。不合理的期限是指在約束相對(duì)人的過(guò)程中，給相對(duì)人設(shè)定嚴(yán)苛的完成期限。不合理的遲延則是某種行為在法律上并沒(méi)有規(guī)定出明確的期限，可是行政機(jī)關(guān)在明顯超出現(xiàn)實(shí)意義上的“合理期限”內(nèi)仍然延遲不決，且沒(méi)有正常理由；

（3）不適當(dāng)?shù)男惺狗绞健Ｒ皇潜M管最終實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法目的，但卻使相對(duì)人的合法權(quán)利受到過(guò)分損害。二是行政機(jī)關(guān)采取的是完全無(wú)助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的措施。

三、行政自由裁量權(quán)如何得到更好的法律控制

孟德斯鳩等人曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，凡是權(quán)力就有濫用的趨勢(shì)，如果權(quán)力不加以限制，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，這是歷史的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)。一般權(quán)力尚且如此，行政裁量權(quán)無(wú)疑更需要有效的制約與規(guī)制。

（一）完善行政自由裁量權(quán)方面的立法

1.完善行政實(shí)體法

首先，我們必須要加強(qiáng)立法，找出行使自由裁量權(quán)的合理范圍和尺度，切實(shí)完善行政自由裁量權(quán)方面的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)合理行政的目標(biāo)。其次，考慮自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)必須是客觀的，公正的，決不允許執(zhí)法人員任意發(fā)揮其主觀性，恣意執(zhí)法。同時(shí)，還要盡可能的縮減行政自由裁量的幅度，劃分處罰幅度和等次。總之，合理規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，必須在法律條文上規(guī)范的盡量具體、科學(xué)，不斷在實(shí)體法層面完善行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)范，縮小法律授予行政主體自由裁量權(quán)的范圍和幅度，使執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)處理公共事務(wù)時(shí)做出的每項(xiàng)決定都能夠有章可循，有法可依。

2.完善行政程序法

法律程序能有效制約行政自由裁量權(quán)的行使，是規(guī)制行政裁量的重要手段，因此在規(guī)范行政自由裁量權(quán)的立法中同樣應(yīng)該重視程序法層面所起到的積極作用。行政程序所具有的預(yù)定型和公開(kāi)性能夠有效地遏制自由裁量權(quán)行使過(guò)程中各種不合法合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，對(duì)于有效制衡行政自由裁量權(quán)的濫用具有積極的推動(dòng)作用。由于行政自由裁量權(quán)的內(nèi)容不同，權(quán)力的性質(zhì)有所差別，所以自由裁量的行使不可能存在統(tǒng)一的程序規(guī)則，只有在成熟實(shí)踐的基礎(chǔ)上盡可能的在程序方面對(duì)其加以控制和約束。

（二）完善司法監(jiān)督機(jī)制

1.將司法監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)明確化、具體化

要有效充分發(fā)揮出司法監(jiān)督的作用，就必須在規(guī)范行政執(zhí)法裁量時(shí)有一套完整的，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)和裁量標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)對(duì)法律條文中一些原則性、抽象性的條款或裁量幅度過(guò)大的條款進(jìn)行細(xì)量化。使得我們?cè)谡J(rèn)定自由裁量權(quán)是否符合規(guī)范時(shí)能夠有章可循，也使得我們的監(jiān)督能夠更加的科學(xué)化，條理化。這樣一來(lái)，既方便于人民法院在行政訴訟中正確認(rèn)定行政自由裁量行為是否屬于“濫用職權(quán)”或者“顯失公正”，也能在一定程度上避免法院司法自由裁量權(quán)的濫用，必然有利于對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)范。

2.擴(kuò)大司法監(jiān)督的范圍

第一，必須要改變目前采取的僅僅依靠權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象性行政行為的自由裁量行為進(jìn)行監(jiān)督的方式，而是應(yīng)把抽象性行政行為納入司法監(jiān)督的范圍。第二，根據(jù)我國(guó)目前的《行政訴訟法》，人民法院并不審查侵犯相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外其他權(quán)益的具體行政行為，但為了能更有效地發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，應(yīng)當(dāng)明確增加法院具體行政行為的受案范圍。要擴(kuò)大司法監(jiān)督的范圍，就必須將因?yàn)E用自由裁量權(quán)侵犯相對(duì)人其他合法權(quán)利的具體行政行為以及抽象性行政行為中的自由裁量行為兩個(gè)方面納入到司法審查的范圍。

（三）提升公職人員的綜合素質(zhì)和民眾的主體意識(shí)

1.提升公職人員綜合素質(zhì)

行政自由裁量權(quán)能不能合理運(yùn)作，關(guān)鍵在于公務(wù)員具體執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)及其公職人員在行使裁量權(quán)具體執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)具有廣泛的專業(yè)知識(shí)和技能，合理掌握整合真實(shí)信息的能力。必須不斷地提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)公務(wù)員忠于法律的自律意識(shí)。公務(wù)員自身也要積極加強(qiáng)政治素養(yǎng)、文化內(nèi)涵和法律知識(shí)方面的學(xué)習(xí)，能夠更加積極、主動(dòng)地去獲取執(zhí)法中所必需的信息，掌握相應(yīng)行政管理事項(xiàng)的背景，切實(shí)的發(fā)揮出作為執(zhí)法者應(yīng)有的作用。

2.增強(qiáng)民眾主體意識(shí)

許多公民深受“官貴民輕”“官本位”等舊觀念的影響，法律意識(shí)較為淡薄，對(duì)政府行為往往存在一種盲目的服從性。這些意識(shí)在自由裁量權(quán)的濫用過(guò)程中無(wú)形的起了推波助瀾的作用，并進(jìn)一步導(dǎo)致公民維權(quán)意識(shí)的缺乏及監(jiān)督政府意識(shí)的下降。因此，我們必須要切實(shí)提升公民的主體意識(shí)，通過(guò)開(kāi)展多種形式的法制宣傳和教育，不斷提高公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，是他們?cè)谧陨頇?quán)益受到侵害時(shí)能夠有勇氣拿起法律的武器維護(hù)自己的權(quán)利與尊嚴(yán)，并逐漸成為一支可以有效制衡行政裁量權(quán)的社會(huì)力量。

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作者簡(jiǎn)介：

李海珍（1987～），男，漢族，江西省寧都縣人，職務(wù)：中銀國(guó)際證券有限責(zé)任公司職員，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>