論多元糾紛解決機制背景下調解協議司法確認程序的完善

2016年6月28日最高院剛剛發布了《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，最高院就人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革、完善訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制提出了具體意見。隨著每年法院不斷上升的案件數量，法院訴訟的壓力越來越大，訴訟解決糾紛的時間長、成本高、執行難等弊端也日益凸顯，面對社會轉型期內矛盾高發的態勢，迫切需要法院在更廣泛的領域內充分發揮職能，參與并促進社會管理創新。多元化的糾紛解決機制的構建已經成為我國司法改革重要的方向之一。人民調解作為糾紛解決的重要方式之一，發揮著其重要的作用。由于實踐中對調解的大量需求，我國制度改革的需要加之糾紛解決多元化的需要，催生了調解協議司法確認制度，該制度的建立對傳統的法律理論進行了補充，是一項制度的創新改革，將人民調解、商事調解、行業調解、行政機關調解以及其他非訴訟糾紛解決方式與訴訟之間進行銜接，建立了一個訴訟與非訴訟之間、法院與調解組織之間相互聯系的制度，該制度充分發揮了調解和人民法院的優勢，克服了傳統調解模式和法院訴訟解決糾紛方式的不足，同時實現了訴調對接，構建了多元化的糾紛解決機制。

調解協議司法確認程序是在我國建立健全多元化糾紛解決機制和推進訴調對接的大背景下作出的新規定，是我國近年來審判實踐經驗積累的結晶，對促進人民法院參與社會管理、化解矛盾糾紛具有積極意義。最高人民法院先后出臺了多個司法解釋和指導文件，比較全面地就非訟調解協議的性質、爭議的解決程序及司法確認其效力的程序等作了比較具體的規定。與此同時，《人民調解法》和新修改的《民事訴訟法》也對此作出相應的規定。

筆者現就司法確認案件中的適用范圍、申請主體、審查方式、救濟途徑上進行分析和探討，以求教于理論和實務界的同仁。

一、適用范圍

《人民調解法》第33條亦明確規定當事人對人民調解委員會主持達成的調解協議可以申請司法確認。對于當事人就其糾紛申請其他調解組織，如商事調解組織、行業調解組織或其他具有調解職能的社會組織調解主持下達成的調解協議，是否可以申請法院予以司法確認沒有規定，雖然《訴訟與非訴訟銜接的意見》和剛剛發布的《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中進行了相應的規定，但《訴訟與非訴訟銜接的意見》和剛剛發布的《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》僅是最高院的司法解釋，該項制度的適用范圍應當有法律規定予以確認。理論界就此也進行了討論，有人認為應該擴大調解協議司法確認對象范圍，也有人認為應維持目前的規定不變，因為無論是何種調解組織，都面臨著調解人員素質不高，調解質量參差不齊，司法確認審查難度較大的問題，故應該等到相關的程序更加健全，調解人員和調解質量素質更高的時候再擴大司法確認的范圍。還有人認為，但凡是調解協議都應納入司法確認的范圍，并不對調解組織的范圍進行限制。這種意見認為不管是何種調解組織，達成的調解協議都具有民事合同的性質，都應可以納入司法確認的范圍。筆者贊成第一種意見，后兩種意見都過于極端，第一種意見本身在《訴訟與非訴訟銜接的意見》和《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中已經明確規定了，且無論是行政機關、商事調解組織、行業調解組織等這些調解組織的調解人員不一定比人民調解委員會調解人員的素質差，根據上述調解組織在化解相關行業領域糾紛和維護社會穩定發揮的重要作用，同樣需要司法確認程序為此類調解協議提供法律保障。其次，法院對于調解協議司法確認案件的審查范圍不僅僅是形式上的審查，還包含實體上的審查，對于是否具備相關的權利資格、是否具有處分權等內容人民法院能夠進行審查，而且這也是法院重點審查的內容。故筆者認為應該將行政機關、商事調解組織、行業調解組織等調解達成的調解協議都納入司法確認的范圍中。

二、申請主體

《中華人民共和國人民調解法》和新《中華人民共和國民事訴訟法》中對于調解協議司法確認的申請主體均規定為雙方當事人，這一規定因大大限制司法確認實踐中的啟動而在學界中爭議較多。法學學者對這條規定批評之聲較多，大多數學者認為應該規定為僅需任意一方當事人申請即可啟動調解協議司法確認程序，筆者也贊同此種意見，理由主要為：第一，雙方當事人共同申請，給債務人留下了反悔空間，這不符合誠實信用的原則，也使得糾紛解決不徹底，反反復復，浪費司法資源。第二，有人認為如果可以由一方當事人申請就啟動司法確認程序，則不符合當事人自愿的原則，會侵害另一方的權益，而且剝奪了另一方的訴權，筆者認為這樣的理由站不住腳，因為如果事先規定調解協議司法確認制度可以由任意一方當事人啟動，當事人在選擇調解這種方式并達成調解協議的時候實際上已經處分了自己的權利，當事人在明知產生的調解協議很有可能會被對方申請司法確認而獲得強制執行效力的情況下達成調解協議，就不應認為是剝奪其訴權，而應認為這是當事人意思自治的結果。

三、審查方式

司法確認制度的審查包括形式審查和實質審查，形式審查一般僅審查當事人申請司法確認的期限、是否符合司法確認的適用范圍、管轄問題、當事人行為能力等事項。實質審查主要涉及：是否合法自愿、有無明確執行內容、是否違反法律禁止性規定、是否有損國家、集體、第三人合法權益、是否損害社會公序良俗等。

學界多數意見認為應以形式審查為主，實體審查為輔，實體審查時并不審查調解協議的背景事實爭議問題，僅就調解協議是否有效以及調解協議是否適宜強制執行進行審查。筆者也贊同這種意見，這一審查方式也更符合這一特別程序的性質。理由為：第一，無論是僅僅進行審查形式還是僅僅進行審查實體，對這一制度充分發揮其效用都不夠完備。形式審查旨在確認司法確認的相關程序性規定是否得到遵守，當事人是否有權啟動司法確認程序，實質審查則是對調解協議是否存在損害他人合法權益等導致調解協議無效的情形以及調解協議約定是否足夠明確可以進行強制執行進行審查。只有將形式審查和實質審查這兩個方面結合起來，才能達到審查的目的。第二，調解協議司法確認制度可以使得調解協議具有強制執行效力，應持審慎對待的態度，為避免存在損害他人合法權益、違背法律強制性規定、損害國家集體利益等情形，進行實質審查是非常有必要的。第三，僅對調解協議進行形式審查，會導致違法、虛假或者違背社會公序良俗的調解協議難以被發現，如果因為審查不嚴而確認了這些調解協議的法律效力，必然會損害人民法院的司法權威，也不利于徹底化解矛盾糾紛和維護社會和諧。尤其是實踐中，在我國的調解組織還不是特別健全完善、調解人員的素質參差不齊、調解協議的質量難以保障，如果不進行實質審查很容易出現協議無效或者不適宜強制執行的情形。

四、救濟途徑

調解協議司法確認制度在性質上屬于非訴訟程序，遵循一審終審制，裁定過程中不可避免地可能會存在損害當事人或案外人合法權益的情形，如果不能對權利人提供有效的救濟，損害的不僅僅是其合法權益，更會危及司法確認程序的正當性和糾紛多元化解決機制的建立和完善，所以程序設計應當配以相應救濟途徑。但是如果救濟途徑過多，又會引起因裁定效力不穩定而失去該程序價值的擔心。這就需要在保持裁定穩定性與避免程序損害關系人利益之間保持一個平衡狀態。司法確認制度救濟途徑的關鍵在于對調解協議的效力的認定是否準確以及是否損害了當事人或案外人的合法利益。對司法確認案件案外人如何救濟，理論和實務界均存在較大的分歧。由于法律規定不統一，在司法實務中存在向法院申請撤銷或者啟動審判監督程序等方式。在司法確認案件案外人權利救濟的選擇上，應當從非訟案件追求簡便、快捷、迅速、經濟的特點出發，選擇適當的方式。