檢察機關提起民事公益訴訟之權力解析及程序構建

摘 要：公訴權和法律監督權是檢察機關最主要的兩種權利，本質上這兩種權利是不可兼容性的。檢察機關提起民事公益訴訟的權利來源于公訴職能，本文主要對檢察機關提起民事公益訴訟之權進行解析，并分析程序構建策略，真正發揮出公訴權的重要作用。

關鍵詞：檢察機關；民事公益訴訟；公訴權；程序構建

檢察機關提起民事公益訴訟，指的是檢察機關在法律授權的情況下，對侵害國家公益和社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟，實現維護社會安定、和諧的重要目標，保障國家和社會公共利益。明確檢察機關提起民事公益訴訟的權利，并確定相應的程序構建方法，對完全發揮出檢察機關公訴職能具有十分重要的意義。

一、檢察機關提起民事公益訴訟之權利的解析

隨著檢察機關改革進程不斷加快，我國相關部門逐漸認識認識到檢察機關提起民事公益訴訟存在的一些問題，在缺乏法律明確授權的情況下，停止了人民檢察院在提起民事公益訴訟問題上的嘗試，使得檢察機關提起民事公益訴訟改革停滯不前。值得商榷的是，我國檢察機關提起民事公益訴訟權是怎樣獲得的？權利的基礎是什么？

1.法律監督權難以合理引申出民事公益訴訟權

法律監督權和公訴權是檢察機關最重要的兩種權利，訴權是法律監督權的重要構成部分。人民檢察院開展工作的前提是法律監督，法律監督權難以合理引申出民事公益訴訟權。內涵上，法律監督權可以引申為觀察權、督促權。監督是一種有意識、有目的的社會活動，其目的是維護社會秩序、保證社會安定和諧。但訴訟權則指的是司法裁判請求權，只有符合法律規定的訴訟，人民法院才會受理。在這種情形下，法官處于金字塔頂端的位置，是訴訟的控制者，而位于金字塔低端的則是當事人。所以，從內涵上可以看出，法律監督權是一種單項不可逆的權利，而訴訟權則處于低位，兩者是不可兼容的。設置目的上，法律監督權的主要目的是為了保證法律的正確統一實施，而訴訟權的主要目的則是為了保證被侵害的權利，目的上的不同使得兩者不相兼容。參與訴訟的方式上，法律監督者在訴訟中不可能存在自己的利益，在訴訟中處于客觀、中立的地位；作為行使訴訟權的主體，積極主動參與訴訟，存在自己的利益。本質上，法律監督權是一種公權，訴訟權則是一種民事權利。兩種權利本質上的不同，使得兩者主體針對性不同。由此可見，法律監督權是難以引申出民事公益訴訟權的。

2.檢察機關提起民事公益訴訟的權利基礎是公訴權

我國檢察機關的檢察權中包含法律監督權和公訴權兩種權利，且兩種權利是不可兼容的。雖然我國檢察機關被定為法律監督機關，但并不意味著檢察機關只有法律監督一種權利。公訴權作為檢察權的重要組成部分，本質上屬于司法請求權，主要目的是保護侵害的權利。公訴權屬于訴權的一種，基于法律監督權和訴權的不可兼容可見，法律監督權和公訴權也是不可兼容的。民事公益訴訟權作為公訴權的重要表現形式，由于檢察權的公訴權不具備行政權的性質，使得提起民事公益訴權在理論上存在障礙，對檢察機關提起民事公益訴訟權重要作用的發揮形成了不利影響，不利于真正發揮出檢察工作在社會建設中的重要作用。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的程序構建

檢察機關提起民事公益訴訟的本質仍然是民事訴訟。所以，檢察機關開展工作在進入到訴訟程序之后，依然應該按照民事訴訟的流程進行工作，只有這樣才能提高檢察機關工作效率和質量。檢察機關提起民事公益訴訟的程序主要包括明確管轄、確定當事人、確定審判組織、舉證責任、反訴與上訴、檢察監督與抗訴、調解與和解以及訴訟費用等方面，本文集中探討明確管轄、確定當事人和舉證責任，為檢察機關提起民事公益訴訟程序構建提供參考。

1.明確管轄

檢察機關提起民事公益訴訟的管轄主要指的是立案管轄和審判管轄，其中立案管轄應該根據民事公益案件的損害嚴重程度、影響范圍等進行確定。當前社會形勢下，民事案件的受案范圍主要是嚴重損害國家利益和社會公共利益的案件，此類案件的損害程度嚴重、影響范圍廣。所以，為了提高檢察工作質量，此類民事案件一般由市級以上檢察機關行使。審判管轄則是對民事公益案件按照檢察院的院級確定管轄范圍。

2.確定當事人

檢察機關提起民事公益訴訟中當事人的確定，被告一般是侵害國家和社會公共利益的違法主體，檢察機關一般作為民事公訴人出現在民事訴訟案件中，相當于民事訴訟中的原告。實際工作中，應該根據實際情況確定利害關系。第一，對于民事訴訟中存在直接利害關系人，但不愿以原告身份參與訴訟的，可以以證人的身份參與訴訟；第二，對于直接利害關系人已經提起訴訟，但維護的僅僅是個人利益的，檢察機關可以行使公訴權介入其中。由此可見，民事訴訟案件中訴訟當事人和直接利害關系人雖然由于目的的不同，不能相互替代，但可以視為共同原告。

3.舉證責任

由于民事公益訴訟案件中公益侵權本身的復雜性，再加上破壞公益的主體往往是社會上處于強勢的集團機構，所以對于公益侵權證據的調查取證往往顯得更為困難。為此，為簡化公益侵權舉證責任的難度，對于侵權責任可以從四個要件事實上進行證明，證明損害行為與損害結果之間的因果關系，由檢察機關承擔舉證責任，就可以大大提高舉證的準確性和有效性。

綜上所述，在我國由于沒有從根源上厘清檢察權的性質，使得檢察機關在提起民事公益訴訟問題上出現了一些問題，受到了諸多限制。明晰民事公益訴訟權利，并構建出具有可行性的民事公益訴訟程序，就可以為檢察工作重要目標的實現提供充分的保障。

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作者簡介：

丁林會（1964～），女，漢族，河南省鄧州市人，法律本科學歷，研究方向：刑事法律與檢察學，河南省鄧州市人民檢察院黨組成員、紀檢組長。