我國小產權房成因及解決途徑探索

摘 要：我國1998年商品房改革以來，我國的商品房價格一路攀升。民眾對于商品房的剛需催生了一種新的房屋形式—小產權房的產生，小產權房以其低廉的價格迎合了沒有能力承受高額的房價，但對房屋依然有著急切的需求的群體。購房者能夠以正規合法商品房更低的價格買到同樣質量的房屋用來居住，而且這部分購房者通常對房屋的發展前景持樂觀的態度，他們認為雖然是沒有受到房地產法律保護的房屋、房屋產權不完整，但是這是他們購買的房屋至少是一個合法的不動產，是擁有完全的物權的。可是以往的經驗告訴我們，這樣的小產權房在遇到房屋拆遷時，他們的法律地位和法律訴求是不被認可和支持的，他們得不到任何的賠償；并且他們的房屋不能用來抵押不能用來流通，這就使得小產權房的價值相對于大產權房有了大大的折扣。小產權房的法律地位是不確定的，其出現對現有的經濟秩序是一種破壞，但也對一部分的城市工作者提供了適合居住的房屋，若能夠很好的解決我國小產權房的問題，將會達到雙贏的效果。這需要很多部門的努力與利益協調，需要制度與法律的探索。

關鍵詞：小產權房；房屋產權；土地制度

一、小產權房概述

小產權房的概念：

小產權房與完全產權房屋相比，不具有完全產權的房屋我們通俗的稱之為小產權房，首先小產權房尚未有明確的概念形成。目前普遍認為小產權房是指在集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，不具有國家房產部門頒發的房屋產權證書，而是由鄉政府或者村集體組織頒發不被國家所承認的房屋產權證書，也通俗的稱之為“鄉村產權”。小產權房種類繁多，其共同的特點是：不被國家法律所承認、不具有合法的產權證書、不能夠用來抵押和流轉。小產權房由于其法律地位的不確定性，購房者的利益得不到法律的保護，一旦房屋遇到拆遷，小產權房購買者將得不到賠償，并將失去原有的住所。但由于小產權房的價格相較于正規的商品房擁有很大的價格優勢，很多的購房者出于不同的購房目的購買了小產權房，使得小產權房的需求持續不斷，市場經濟的規律是有需求就會有供給，這就使得市場上存在著很多的已建和在建的小產權房。

然而小產權房相對于商品房而言仍然存在著諸多問題：小產權房的質量參差不齊，很多的小產權房存在質量問題，或由于年代久遠而存在安全隱患；小產權房的法律地位不明確，無法得到法律的保護，一旦發生糾紛和侵權，其權益將受到巨大損失，對購房者來說不利，對拆遷部門來說也將面對巨大的阻力和面臨雙方的對峙與矛盾的激化；小產權房對現有的房地產市場產生了沖擊，商品房開發商的利益受到影響，雙方之間的矛盾激化。

二、小產權房的成因

研究小產權房成因的目的是探索該類房產今后的解決途徑。小產權房建設的原因不是單一的，而是存在一個非常復雜的系統，總體而言，我國小產權房的現狀可歸納為以下四方面因素共同作用的結果。

1.房價與消費需求的相互作用

我國的小產權房主要分布在沿海或者內地經濟發展水平較高的一二線城市的近郊和農村，這些城市的大產權房價居高不下，甚至是年年看漲，對于很多購房者來說是望而卻步，他們很難在這些城市買得起房，只有尋求一種很實惠又相對很穩定的房屋來購買和居住，在這種強烈的需求下，很多的開發商看到了這一商機，小產權房的出現迎合了這些群體的需求，這表面上看起來是雙贏的狀態，但實則是在逃避法律的規制。小產權房購房者看到了其所購買的小產權房雖然在法律地位上不被承認，并且還存在很大的缺陷，但是根據城市的發展進程和規劃在短期內是不會被拆遷，并且很多的小產權房樓盤聚集著很多的住戶，拆遷的阻力和難度很大，國土和住建等部門不會冒著與如此大的群體為敵的風險強拆，這就使得很多的住戶選擇購買小產權房。

2.農村和城市的社會保障體系不健全

我國城鄉貧富分化，資源分配不均，這就使得部分農民出賣自己宅基地上所建的房屋來換取經濟收入，這是我國農村社會保障體系不健全的表現，若我國的資源分配更加的公平，更加的均勻，城鄉貧富差距能夠控制在合理的范圍之內，小產權房的問題也會很好解決。在城市中，存在少量的經濟適用房和廉租房，但是數量極其少，并且由于制度不健全，這些少量的廉租房被一些擁有背景或者關系的人員所占有著，有的甚至以低價承租以高價轉租來牟利，使得真正需要這些房屋的人沒有廉價的房屋可住，比起租住高價的房屋或者購買商品房，他們有更加接近他們承受能力的小產權房供選擇。所以我國的城市社會保障體系不健全也是小產權房出現和發展的原因之一。在目前農村社保體系還不完善的情況之下，土地就成了農民最可靠的生活保障資源。因此，為了追求土地經濟效益最大化，農民、村委會以及鄉鎮政府開始把目光投向小產權房的開發與建設。

3.行政部門的監管不力、放縱，當地居民的包庇，村委會、鄉政府的違規開發

其一：我國法律雖未確定小產權房的違法性，也未對小產權房的開發規定懲罰措施和制止措施，但隨著小產權房發展的規模越來越大，國務院相繼出臺了一系列的文件和行政法規，來限制和打擊小產權房的建設。小產權房的發展是在國土部門和住建部門的“默許縱容”下發展起來的，行政部門雖然知道小產權房的存在，也知道小產權房的法律地位并未有法律直接規定，法律未規定違法則為允許，這也是小產權房屢禁不止的原因。

其二：當地居民的包庇。據調查，即使小產權房的價格較之于正規的商品房價格相當低廉，但是其利潤率仍然可以達到百分之二十到三十，利潤之豐厚使得開發商不惜許諾較高的金錢于當地村民，希望得到當地村民的支持，很多村民在金錢的誘惑下很容易答應開發商的要求，甚至幫助開發商掃除施工障礙，包庇其接受行政部門的打擊與調查。

其三：村委會、鄉政府的違規開發。在很多的小產權房產權證書和購房契約中，大多是由鄉政府或者村委或所開具的房屋產權證書，所蓋公章也為鄉政府和村委會的公章。村委會為了村民和村領導的利益也選擇給予開發商以土地的投資，并從中賺取回報，從中牟利。依據公共選擇理論、私利理論，政治人物和政府并不是總為公共利益（人民利益）而工作，經常會為某些利益集團通過對他們有利的法律法規等。這些利益集團包括官僚集團和供應商集團，這正是小產權房流轉問題所必須要解決的原因。

4.根本原因：城鄉分離的二元土地制度

城鄉土地制度的不同是造成小產權房問題的根本原因，我國實行兩種不同的土地公有所有制，一種是國有土地所有制，一種是集體土地所有制，我國不承認個人對土地的所有權，也不允許對土地所有權的買賣。集體土地的經濟價值極其低廉，且嚴格限制其使用權流轉，但是被征用為國有土地后，其價值將是原有土地價格的十倍甚至數十倍，這中間的差價被開發商和政府財政所賺，使得農民的利益受到很大的損失，這其中僅僅是由于集體土地不能夠流轉，而國有土地能夠流轉。顯然這種不合理的土地結構不合理、顯失公平，是急切需要改變的狀態。城市用地往往建設房地產，如果從農村征用土地，通常是低價征用，然后轉為城市土地時又以很高的價格將土地使用權轉讓給房地產商，而這種情況下撥出給原土地權利人，即農民的補償很少，而由農村集體自身向開發商轉讓土地或由村民集資在本集體土地上興建商品房所能獲得的利益遠遠大于政府所給的征地補償，因此這也是導致村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。

三、小產權房現狀的解決途徑探索

在歸納總結了小產權房的概念、特征，闡述了其背后的成因后，接著，本文就小產權房現狀的解決途徑進行探討并整合出了以下框架。

1.對現有小產權房的整治

對現有小產權房的整治要從兩方面入手，做到兩個區分。

其一：區分小產權房的不同種類。小產權房雖然是建立在集體土地上，不被法律認可，但農村存在集體建設用地和耕地、林地之分，對于占用耕地的小產權房屋是應該堅決的予以取締和拆除。通過國家立法，由地方政府牽頭，聯合國土、建筑、規劃等單位的建筑專家，聯合民間的學者、專家組成一個工程檢測組，對市場上的小產權房進行土地屬性，建筑質量，城市規劃等指標的檢測。同時獨立于商品房體系之外，建立小產權房獨立的檢測體系。

其二：區分小產權房的建設狀態。對于正處于開發狀態的小產權房，國土和住建等部門應該聯合執法，進行制止，并依法強制拆除；還有一部分小產權房樓盤已經開發完畢，并且已經有大量住戶居住，則不宜進行拆除，而是應該通過政府回購等方式，以廉租房的方式出租給這些住戶，并與其簽訂穩定的房屋租賃合同，使其滿足對住房的基本需求。

2.加強行政機關監管力度，合理開發土地資源

房屋是土地的附著物，小產權房的建設必須要占用土地和利用土地，若對土地的監督管理能夠達到合理的標準，就不會有違規占用耕地、破壞自然環境的出現，也就不會有小產權房占用耕地，破壞土地管理制度的出現。已存在十余年的小產權房，與相關部門沒有進行適當的制止是分不開的。這主要有兩方面的原因。一方面，小產權房的管理涉及國土資源部門、建設部門，甚至還有農業部門。由于處在政府各職能管理部門的交叉點上，造成了表面有很多部門管，實際上卻是誰都沒有管的局面。另一方面，即使有監管職責，但是作為這些監管部門對這種行為有時也無動于衷、任其發展，未能從源頭上扼制住這種畸形產權房的出籠。

3.進行集體土地流轉制度的探索

農村集體建設用地目前不能直接用于開發建設商品房。2004年修訂的《土地管理法》43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉鎮村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。”這兩條法律剝奪了集體設立建設用地使用權的權利和處分權，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅、鄉鎮企業、公共設施和公益事業，不能用于其他目的的建設用地開發。這是對集體土地和國有土地產權的不公平對待。小產權房的發展推動了集體建設用地流轉改革，這也是現實的反映和急切需求。集體建設用地只需被征用為國有建設用地后，其利用價值便大為拓寬，可以作為各種建設用地，可以進行流轉，可以進行抵押。當前政府占據了過多的主動權。土地的流轉制度的改革，賦予集體建設用地和國有建設用地同等的法律地位，確立現有的小產權房的合法地位，就能夠很好的解決小產權房的問題。

四、結語

小產權房的產生于我國的土地制度是分布開的，我國實行國有土地與集體毒地相分離的土地制度，集體建設用地使用權是不能夠用來流轉，這就使得在集體建設用地上所見的房屋是不能夠流轉，法律地位不被法律所承認，這就是小產權房的尷尬處境。小產權房由于沒有交納國有土地使用權費，成本較低，所以其房屋價格也相對較低，這部分的小產權房雖然在法律地位和適用價值上存在缺陷，但對主要購買目的是居住的購房者影響并不大，他們更傾向于購買此類房屋。我國小產權房發展比較早，現已形成了一定的規模，法律不承認小產權房的合法地位，政府對小產權房采取即縱容有反對的做法，這樣的處境亟待解決，應擔探索小產權房的解決途徑，對現有的房屋登記制度和土地管理制度進行改革，使小產權房的的尷尬現狀能夠得到根本的解決，同時又不造成資源的浪費和環境的破壞。

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作者簡介：

胡九如，湖南工業大學法學院憲法與行政法碩士。