城市交通問題研究

吳立群

[摘 要] 在交通繁忙的現代化的城市中，居民出行對小汽車的依賴日益增加，城市交通難免陷入“擁堵-治理-再擁堵”的尷尬局面，當單純用大量修建道路卻不能解決城市道路擁堵問題的時候，從經濟學的角度進行思考，可通過拍賣有限量的車輛執照、對車輛使用征稅或提高收費標準、給道路定價、限制私車使用等途徑，以期為解決城市交通問題帶來新的啟示和思路。

[關鍵詞] 城市交通；經濟觀點；解決途徑

隨著城市現代化程度的提高，城市的機動車保有量也持續高速增長， 城市居民出行對小汽車的使用依賴性也日益增加，由此引發的城市交通擁堵問題已經成為城市發展的瓶頸。據上世紀末的一組調查數據表明，上海等城市中心區50%的機動車道高峰時段每小時飽和度達到95%，全天飽和度超過70%，平均車速甚至下降到10km/h。隨后的十幾年，交通問題由一線城市漫延到二線城市。據2010年公安部交管局發布的數據顯示，全國667個城市中約有三分之二的城市在高峰時段出現交通擁堵現象。時至2015年底，一份高德調查報告顯示，濟南超越北京，成為全國最擁堵的城市。而其他國內二線城市也紛紛入榜十大“堵城”，如杭州、哈爾濱、大連、重慶、青島等。城市交通擁堵問題已經引起國家以及地方政府的高度重視，并成為廣大民眾關注的焦點。為此，國家兩部委（公安部、建設部）曾于2000年聯合發文，要求有條件的部分城市實施道路交通的“暢通工程”；時過4年（2004年），經全國人大審議通過將《道路交通條例》升格為《道路交通安全法》，通過國家層面以法律的、行政的手段來協調城市道路建設和交通管理，可見，政府治理城市交通擁擠堵塞問題的力度之大。經過一段緩和期，城市交通擁堵問題又接踵而來。2010年起，一些城市先后實施“錯峰限行”措施，即在工作日高峰時段限制部分號段的機動車進入一定區域，如此，早晚高峰交通擁堵程度雖有所下降，但好景不長，隨著機動車持續快速增長，“錯峰限行”實施效果日益被抵消。據不完全調查，居民由于城市交通擁堵而付出的經濟成本，以北京為最，高達每月335.6元，其次是廣州和上海。為了緩解“行路難”，各地城市政府不斷創新思路，紛紛出招應對交通擁堵難題，比如設置公交專用車道，在支線道路上實行機動車單向行駛，自行車、行人甚至綠化帶為機動車讓道，在老小區實施交通微循環，鼓勵企事業單位錯時上下班……然而，出招的速度似乎總趕不上問題的“變異”。特別是近幾年各地城市政府又投入大量資金建設道路，人均道路面積上去了，可市中心的道路擁擠問題卻仍然嚴重，并由“點擁堵”不斷擴散為區域性的“面擁堵”。

一、大量修建道路以解城市交通擁堵之難

城市在擴張，居住地、就業地隨之擴張，城市的交通流量也就隨之改變，最直接的解決方式就是新建大量道路，改善交通設施，以適應城市居民日益增長的交通需求。

目前，雖然經濟發達地區的一些城市修建了大量的道路（如北京、上海、廣州），但是，道路越多越寬刺激人們對小汽車使用需求的提高（如上下班、外出辦事、走親訪友、假日郊游等），反而占用了更多的道路空間。最初，一些城市的交通擁堵問題只是出現在局部路段、局部交叉口，或者部分時段和部分區域。于是，相關部門按照“腳痛醫腳，頭痛醫頭”的方式，通過在交叉口修建立交，來拓寬、渠化這些問題路段，然而這種解決方式似乎能夠產生立竿見影的效果，但問題卻并不這樣簡單。以廣州、泰國曼谷的城市道路建設為例，城市區域內新建的道路、立交在建成之初的確方便了人們的出行。但是，越來越多的事實證明，草率地通過多修路多建立交來解決城市交通問題，其結果是導致城市的交通結構失衡、交通秩序混亂等現象更為嚴重，甚至引發城市中心衰退。

據一些城市交通問題專業研究機構調查分析得出，即使把城市中心區域拆掉，全部用來修建道路，仍然會存在道路擁擠問題。究其原因，是我們高估了道路建設對解決城市交通問題的直接顯性作用而忽略了其他方面，如人們的駕車出行需求、公共交通的供給能力、交通管理等影響與作用。于是，道路建成，擁擠狀況依舊，甚至更糟。

因此，我們必須承認：從來沒有一個城市僅通過修建更多的道路使它的交通問題得以解決。

二、城市交通擁堵：一個難以破解的難題

許多邁入現代化的城市，面對城市交通難免陷入“擁堵-治理-緩和-再擁堵”的尷尬境地。面對這一難題，有研究認為是現代工業化導致城市機動車保有量激增的結果；有觀點認為是城市的盲目擴張，造成城市功能的不合理布局而引發；也有人認為是城市公共交通的配置不合理，加上城市交通管理滯后造成……這些因素都有可能導致城市的交通擁堵。

不過，我們再細究一下，可以發現其實有一個基本的因素——“交通源”（主要由人們出行的流向、流量及方式選擇所構成）在起作用。城市“行路難”，難就難在：一是隨著社會的快速發展，城市擴張在所難免。這種擴張會帶來城市人口布局的調整，以及區域功能的改變，從而引起城市交通源的變化。這種變化又往往脫離了城市交通規劃早期預測的范疇，可能會進一步導致城市整體結構的不合理，進而誘發不合理的居民出行，致使某些路段、交叉口，甚至整個城市的交通效率降低。二是隨著社會的進步，人的觀念也發生巨大變化，人們擇業、選擇住所的自由性都會帶來城市居民分布的重新調整，這些變化對城市的交通影響主要表現在改變了人們原有的出行流向、流量和方式選擇，從而破壞了原有的交通平衡（或者說早已規劃設計好的交通平衡），而在新形成的平衡中，沒有處理好人們出行需求與道路有效供給的情況下，就會產生新的交通問題。

三、城市道路擁堵是一個社會現象，也是一個經濟現象

當城市交通陷入“擁堵-治理-再擁堵”的尷尬境地時，當單純用大量修建道路還不能解決城市道路擁堵問題時，我們是否應該換一個角度，用經濟學的觀點來思考城市道路擁堵問題呢？也許可以給我們帶來新的啟示以及解決問題的新思路。

（一）城市道路是一種資源

在研究城市道路的資源性前，先來說一個經濟學寓言。在中世紀的小鎮上，許多家庭擁有自己的羊群，大部分時間羊群在鎮周圍的草場吃草，這塊地被稱為“共有地”。起先由于地大羊少，共有地不是一種競爭性物品，而且，政府允許鎮上居民在草場上免費牧羊，鎮上居民生活幸福安詳。然而，斗轉星移，隨著鎮上人口的增加，羊群也隨之增加，而草場卻固定沒變，如此一來，共有地上擠滿了羊群，導致草場變成寸草不生的荒地，無法繼續牧羊，鎮上居民失去了以養羊為生的生存依靠，生活陷入窘迫。這就是有名的“共有地悲哀”。endprint

在經濟學上，把“共有地”定義為共有資源，一種是指人們都有權使用某種資源或物品，當某人或團隊使用了該資源或物品時，留給他人及團隊的數量就會減少。如池塘中的魚，當一人捕到魚時，留給其他人捕的魚就少了；如森林里的空氣、潔凈的泉水，以及小鎮上的共有草地等等。而另一種是人們都有權使用某種資源或物品，但在某人或團隊，使用了該資源和物品時并不減少他人對它的使用。還有一種是有別于私人物品的東西，稱之為公共物品，它既無排他性又無競爭性，如節日煙火、路口紅綠燈等。

就城市道路而言，不能限制人們對它的使用，即不具排他性，但根據情況不同其又表現出一定的競爭性，所以城市道路既可以是公共物品，也可以是共有資源。譬如當道路不擁擠時，一個人用道路就不影響其他人。在這種情況下，使用道路沒有競爭，道路就是公共物品。但當道路擁擠時，多一個人在擁擠的路上開車，道路就變為擁擠，道路的使用就會引起負外部性。在這種情況下，使用道路有競爭，道路就是共有資源。因而，作為共有資源時的城市道路，就會有被陷入如前所講的“共有地悲哀”之境況。

（二）陷入“共有地悲哀”中的城市道路

首先，是什么原因引起“共有地悲哀”的呢？為什么富裕的城市居民喜歡買車代步，成為有車族？為什么大部分有車族明明知道此刻道路擁擠，還是選擇駕車出行，以至于城市道路上車滿為患？原因是社會對私家車的鼓勵不夠。假設，為了避免道路擁擠，對私家車的出行采取集體行動，在統一協調下，有序擇時出行，就會保證道路通暢。但是，由于相關部門沒有對為避免道路擁擠而減少出行的私家車進行鼓勵，使得這種車主為集體利益而減少私家車使用的可能性大為減小。事實上，當某一輛車行駛在道路不擁擠狀況下，這輛車還不是問題車輛。只有當道路上的車輛不斷的增加，并達到道路擁擠臨界時，這輛車才成為問題車輛了。“共有地悲哀”的產生原因正如前面所說的是一種外部性。當每一輛私家車在城市道路上行駛時，必然降低了其他車輛可以得到的道路通暢。由于人們在決定自己出行時并不考慮這種負外部性（實際上也無法考慮），最終導致城市道路上塞滿了車輛。

其次，到底如何解決“共有地悲哀”問題呢？在上述寓言中的鎮政府拿出了解決方法。為了控制每個家庭羊群數量，確保共有草地的承受能力，一是通過拍賣有限量的牧羊許可證，強制限定養羊數量，以保證共有草地能夠自我養護；二是通過對羊群征稅把外部性內部化，用價格杠桿來平抑人們養羊的欲望；三是把土地分給各個家庭，促使每個家庭自己限制牧羊數，這種方法其實已經改變了土地的性質，將共有資源變成了私有物品。

（三）小鎮解決方案也適用于現代社會的交通問題

現代社會羊群是不太有人養了，但養車的人卻愈來愈多。發達國家曾面臨或正在面臨因養車多而滋生的堵車煩惱，不少發展中國家也正步其后塵。在汽車進入家庭之后，國內外的不同城市為緩解堵車問題，采取種種招數，以求化解，細細推敲竟與中世紀小鎮解決方案同出一源。

一是通過拍賣有限量的車輛執照，控制車輛的使用。新加坡對新車執照進行拍賣，允許可任何時候使用的車牌照比允許只周末（交通不太擁擠的時間）使用的車牌照要貴得多。在上海，相關部門根據每年道路的建設情況和交通改善狀況來確定當年車輛執照的發放數量，使用者必須通過競拍才能得到牌照。在杭州，每年政府以登記搖號與競價上牌相結合的方式來控制新增車輛的總量。

二是通過對車輛使用征稅或提高收費標準把外部性內部化。在倫敦，收取高額停車費抑制轎車使用。當地政府發出交通白皮書公告市民，為了限制轎車數量，減少堵車和空氣污染，從2000年起提高停車費用，同時城市內原有的公司場所的免費停車場一律改為收費停車場。在香港，據《中環中心區緩和交通增長研究》的數據表明，高峰時段征收已載客出租車10元附加費（由乘客支付），可以減少約31%的出租車進入市中心。在杭州，以往每年的“五一”“十一”期間，杭州西湖風景區內總是人滿為患、車滿為患，停車難一直是個大問題。2005年“五一”，杭州市政府推出停車費季節性臨時漲價措施，即景區內節假日臨時停車由10元/兩小時調整到30元/小時。從楊公堤、靈隱寺等熱點景區停車場了解到，往年連大門口都停滿車的停車場，自調節收費后在最繁忙的時段也可以隨到隨停，一般總有30%的車位空余。游客的反映是停車費雖貴了一點，但畢竟車好停了。

三是給道路定價。在新加坡，由于其獨特的地理環境，加上新技術的應用，讓道路定價法可以實施。在新加坡城市中心區周圍建有一系列收費站，每輛車在進入中心城市后必須根據所用的道路、所用時段以及當天的污染情況交費。2016年初，被網民戲稱為“堵城”的北京，政府也表示正在研究試點收取擁堵費，設想在交通擁擠時段對部分區域道路使用者收取一定費用。

四是限制私家車使用，鼓勵乘座公交。在紐約的曼哈頓，只有持特殊牌照的車輛才能在市區內停車，其他車輛不得隨意停放，否則即遭罰款。私家車一律停在郊外，上班族只能換乘公共交通工具進入市區。在華盛頓擬定用公交車接送方式代替個人開車，使部分人放棄自己開車，改為由公交車接送。為了讓公務人員接受這種做法，政府允許在非上下班時間，職工若有急事需要回家可由單位提供免費出租車乘坐。在巴黎，實施“公交優先”政策，政府于上世紀末期開始下大力氣重點優先發展公共交通，并開設了480多條全天或部分時間禁止其他車輛使用的公共汽車專用通道。巴黎市政府規定，每逢節假日，采用分單雙號車牌形式來限制車輛進城等等。近幾年來，國內不少城市（北京、上海、杭州）也效仿采取限行措施，如正常工作日時限制某一號段的車輛進入主城區；杭州從2015年起實施“P+R”計劃，即鼓勵車主在主城區周邊停車場停車，再換乘公交或地鐵進入市區可享受停車與乘車的優惠條件等。

由此可見，傳統的經濟手段并不過時，問題在于誰來運用，如何運用。

（四）政府應該擔當解決城市交通問題的職責

從經濟學來說，城市政府是公共事務的決策機構，擁有很多經濟資源（如城市的道路資源、泊位特許、車輛號牌等）。因此，在城市的交通治堵問題上，政府應承擔至關重要的責任。政府決策的科學與否、權力應用是否妥當以及對經濟資源的使用合理與否，都將直接影響城市交通問題解決的實際效果。endprint