精準扶貧開發與貧困治理轉型
——基于六盤水扶貧的 政策績效考量

張緒清

（六盤水師范學院 政治與公共管理學院，貴州 六盤水 553004）

精準扶貧開發與貧困治理轉型
——基于六盤水扶貧的 政策績效考量

張緒清

（六盤水師范學院 政治與公共管理學院，貴州 六盤水 553004）

政府主導型扶貧開發是貧困問題緩解的基本動力與內在邏輯。對六盤水30年扶貧政策績效考量發現，當下貧困類型、特征和性質正發生迅速轉化，即從政府主導轉向政府、社會與民眾協同參與，生存性貧困轉向發展性貧困，階段性目標完成轉向持久性目標建構，任務型減貧轉向目標型貧困治理。在全面小康社會建設目標階段，創新扶貧機制體制實施精準扶貧開發戰略，可從貧困治理的戰略模式、路徑選擇等做出相應政策調整促進貧困治理轉型。

扶貧開發；政策績效；貧困治理；轉型；六盤水

近年來，政策績效作為一個學術熱詞被頻繁用于探究扶貧開發問題。從世界發展看，通過政策傾斜來實施落后地區開發是各國政府普遍采用的有效手段。政策績效評價不僅牽涉區域政策對區域經濟社會發展的影響，而且包括區域政策所帶來的社會效益和成本評價，甚至有人將社會資本介入反貧困理論建構與政策績效管理研究。時下，政策績效評估處于“半自發性”、“盲目性”、“隨意性”、“單向性”、“消極被動性”，甚至“封閉神秘性”初級階段。“但在區域政策比較完善的國家，區域政策評價是一種法定的要求。”作為政策效應的綜合體現，績效評估多從區域經濟、制度經濟、公共政策、行政管理等學科展開。在深度脫貧開發與全面小康社會建設中，探究六盤水30年扶貧開發的政策績效問題，從歷史繼起性與動態集成性深入剖析問題機理、演化邏輯及未來走勢,這對響應國家精準扶貧開發，加快貧困治理轉型具有重要的實踐價值與現實意義。

一、30年扶貧開發的政策安排及問題

貴州六盤水作為國家重點開發的煤電基地，長期被強調為國家建設和經濟發展做貢獻，忽視基本利益訴求處于嚴重“抽血”狀態。政策設計寄希望于“通過資源開發來帶動貧困地區脫貧，結果往往是事與愿違。”在全市4個縣（區）中，六枝特區、盤縣、水城縣3個為國家扶貧開發重點縣，鐘山區為省定扶貧開發重點縣；共有貧困鄉鎮68個，615個貧困村，足見貧困面廣、程度深、返貧效應強烈。

20世紀80年代中后期，國家集中人力、物力和財力在農村貧困地區實施大規模扶貧開發工作。通過政府組織實施物資資本、人力資本和社會資本等扶貧實踐，有效地促進貧困緩解。總體上看，六盤水扶貧開發大致經歷四個階段。即第一階段（1986-1993年）大規模開發式扶貧，第二階段（1994-2000年）“八七”扶貧攻堅計劃，第三階段（2001-2010年）新世紀扶貧攻堅，第四階段（2011年—至今）全面建成小康社會目標。

通過一系列扶貧實踐，有效緩解貧困、減少貧困人口，實現貧困程度迅速降低。正是憑借國家政策“高勢位”，以其理論高度、實踐強度、以及多維價值向度體現社會主義制度的優越性，促進國家治理及治理體系現代化轉型。然而，深入實地調研發現，基層政府、村委會組織或個人等部分扶貧主體對國家的政策認知、解讀、理解不到位，從而具體執行發生走樣出現“扶貧扶富”與“越扶越貧”的詭異。在貧困問題深重的基層，扶貧項目被擱置、扶貧資金被截留、扶貧政策被肢解。再加上地理位置偏遠，交通基礎設施滯后以及信息不對稱而處于監管“盲區”，嚴重制約深度脫貧與精準推進。

二、六盤水30年扶貧開發的政策績效與實證測評

1、六盤水實踐

經過30年主導型扶貧開發實踐，農民人均收入顯著增加、貧困人口顯著減少、扶貧機制體制建立、政策運用能力逐步提升。

首先、人均純收入大幅提高。1978年，全市農民人均收入78元，1985年增到230.3元，1993年上升為545元，2000年增至1313元。2015年農民人均純收入7522元，高出全省農村居民收入136元。其次，貧困人口顯著減少。1978年，貧困鄉185個占全市256個鄉的72%。“八七”扶貧攻堅實施7年，由128.2萬貧困人口減少至27.04萬。全市貧困發生率從2010年的38.3%下降到2015年的14.95%，共減少貧困人口55.99萬人。再次、扶貧機制逐步完善。在市、縣、鄉鎮都專門成立扶貧開發工作機構，從形式到內容建立行政首長責任制，制定扶貧規劃、建立黨建扶貧、金融扶貧和定點扶貧。強化對口支援幫扶與中央機關、科研院所定點幫扶工作，扶貧機制體制逐步完善，基本形成產業、行業、社會“三位一體”的大扶貧格局。

2、實證測評

（1）貧困及反貧效果。30年扶貧開發實現農業增效、農村發展，農民增收基本解決溫飽問題。但要在2020年取得“扶貧攻堅”的徹底勝利，并與全國實現同步小康反貧困依然是擺在窮人面前最艱難的現實問題。盡管扶貧開發成效顯著，但資源價值與經濟效益錯位、貧困發生率和貧困深度指數較高。表2所示，經過扶貧攻堅2014年六盤水農民人均收入達到6791元，但全市仍有貧困人口50.99萬占全省比重8.2%，暗含扶貧任務艱巨。

表1 六盤水農村扶貧開發工作30年政策實踐概況

表2數據顯示：貧困發生率由2010年的13.9%上升為19.55%，高于全省1.55個百分點，相當于全國貧困發生率7.2%的兩倍。而貧困深度指數由-0.27939降至-0.28975，降幅10.36%；貴州省則由-0.23025降至-0.39914，降幅16.89%。全國由-0.27174降至-0.24910，降幅達18.83%。貧困深度指數大幅降低，折射射出貧困問題異常深重。

（2）城鎮化與工業化發展協調度。大規模工業布局形成的隨礦建居模式，導致工業化超前與城鎮化滯后同步趨向性偏離。根據1975年H.錢納里和M.塞奎因的城市化率與工業化率比較模型，判定城鎮化與工業化的協調發展狀況。按照國際上以1.4-1.5為合理水平測算，六盤水城鎮化與工業化發展協調性較差。詳見表3

從表3數據顯示，2007年六盤水城鎮化與工業化協調發展度為0.3845，不僅低于全省0.6522，更低于全國0.9702。即便到了2014年，協調度由2011年的0.6059上升為0.8180，依然低于全省0.9618與全國的1.2857。區域工業化超前城鎮化嚴重滯后發展，計劃體制下的戶籍制排斥農民進城限制其自由流動；市場經濟中教育、醫療和住房等社會保障缺位，同樣阻礙農民市民化進程，使其過著“工作在城鎮、生活在農村”的遷徙式生活。不從根本上解決“人的城鎮化”與城鎮的“人”化問題，城鎮化與工業化協調發展就沒法實現。

（3）社會事業發展及水平。2014年，全市國民生產總值1024.73億元占全省比重11%，第二產業總產值567.08億元占全省14.74%；生產原煤7121.68萬噸，煤炭開采與洗選產值占全省676.28億元的44.25%；發電量364.82億千瓦時占全省21.7%。

作為貴州經濟大市和工業強市，社會事業滯后經濟發展反貧動力嚴重不足。地方院校2所，僅占全省4.08%；在校生10220人僅占全省2.21%。地方院校規模小數量少、辦學層次低、人才培養模式單一、服務功能弱化早已構成區域發展“短板”。根據第六次全國人口普查數據，六盤水市每10萬人中，7002人擁有高中文化程度僅占全省、全國的96.15%和49.95%；擁有大學文化程度的人，僅占全省、全國的比重為79.45%和47.08%。可見，人力資源短缺創新乏力，引智勢成為脫貧開發的重要問題。醫療衛生方面，2012年該市醫院164家占全省7.42%，衛生院床位9762張占全省比重7.53%。除衛生技術人員占全省8.75%與人口占比8.21%基本匹配外，其他主要指標均不及全省平均水平。社會事業發展滯后與工業經濟高貢獻度異質性突顯，深刻地折射出區域發展協調性較差。

（4）資源利稅抽走導致貧困。作為國家煤電基地，長期實施煤炭產品國家統一售價，而且低于成本價售賣維持運轉。1965-1994年六盤水市的統配煤礦（含地方煤礦）、水城鋼鐵公司、水城水泥廠、盤江化工廠以及水城發電廠等主要資源型企業上繳國家稅收總額135345.42萬元。在1994年“稅費制”改革前，資源型企業所獲利益絕大部分上繳國家，地方幾乎沒有任何提留。1992年以前沒有收取資源稅，到1994年全市共征收資源稅2857.3萬元。即便資源稅改實施從量計征，也難從根本上彌補地方財政損失。

研究發現，煤炭售價多次調整貴州調幅一直低于全國。1979年，全國煤炭出廠均價調增至5元/噸，貴州僅1.69元/噸；1990年，全國調增至8元/噸時，貴州僅7.40元/噸。30年來，貴州煤炭產品平均售價以3.43%幅度遞增，低于全國煤炭售價平均提價幅度和原煤成本上升幅度，煤炭企業越虧越多。1995—2005的10年，煤炭資源稅沒有任何調整；直到2005年才將煤炭出廠價統一調增至2.5元/噸。從2006-2010年征收資源稅75237萬元，僅占全市稅收的10.82%；煤炭行業稅費收入190324萬元，僅占全市總稅收1049146萬元的18.14%。

表2 六盤水農民人均純收入（元）、貧困發生率及貧困深度指數

表3 2007-2014年六盤水城鎮化與工業化協調發展狀況

2014年，全市農民可支配收入6791元。工資性收入與家庭經營凈收入占可支配收入的83.61%，而社會救助和補貼159元、惠農補貼50元比上年增長-37.5%，政策性生活補貼僅56元。可見，財政稅收有限、專項補貼較少、轉移支付過低折射出開發式扶貧諸多問題尚未解決，資源開發并未實現脫貧致富。

三、精準扶貧下實施反貧戰略調整與貧困治理轉型

當下中國，貧困農民已不可能通過自身努力改變貧困，反貧戰略調整與貧困治理轉型，對農民“還權賦能”增強發展能力實施精準扶貧當是長久之策而不是權宜之計。因此，可采取以下策略應對：

1、 脫貧轉向貧困治理

開發式扶貧中工程性減貧負效應突顯，而過于注重資源開發忽視利益補償與農民被嚴重工業化。同等的發展機會，富人、能人以及村官等強勢群體容易把握，弱勢的農民很難從中受益存在被擠出的問題。單純依靠政府為主體的行政管制和主導型扶貧開發可能并不足夠，甚至在某些條件下會適得其反。需要積極轉變思路和創新思維實現由脫貧向治理貧困轉化，從管制型國家轉變為治理型國家。

第一、治理理念上，政府主導下扶貧工作注重管理，強調主客體之分，即政府主導窮人被主導；而“治理”消除主體與客體的區分，強調多元主體共同參與和協同治理。第二、治理主體上，從民間慈善幫扶轉為政府救助，強化政府、企業、民間組織和貧困群體一道共同參與。第三、治理方式上，由救助式、開發式扶貧轉向參與式、開放式扶貧轉化。在開放式扶貧中注重貧困者的能力獲得，由被動反貧困走向主動反貧困。第四、治理目標上，由強調改善窮人的經濟條件到貧困者發展能力提升，以及可行能力獲得并消除社會排斥。

2、反貧困的戰略調整

很長一段時間，鑒于扶貧工作不容易出政績，導致部分人的積極性不高，部分扶貧資金與項目安排缺乏有效監管，富民項目被擱置、扶貧對象瞄準錯位、扶貧資金被挪用抑或被截留的詭異。深度扶貧中，由開發式扶貧向開放式扶貧轉變，需強化政策落實和責任追究，通過一系列的政策、資金和項目施行改變傳統的扶貧模式。

創新扶貧機制體制，注重制度落地生根可采取以下策略規避政策減貧“水落船低”現象發生。第一，強化政府服務與經營政策的能力提升。給予地方政府足夠的發展權、處理權和裁量權。深化扶貧開發的機制體制，加快產業結構調整與轉型升級，延長生態產業鏈促進產業生態健康發展。第二、強化貧困者的可行能力獲得。扶貧從數量到質量、由速度到效益、由規模到品牌的提質增效轉型發展，亟需增強貧困者反貧能力提升阻斷貧困代際傳遞。建立生態產業鏈與產業生態鏈，扎實推進城鄉一體化互動發展。第三、強化反貧制度化、法制化進程。確保扶貧政策穩定性和延續性，規避人事更迭“人亡政息”現象發生。

2、 貧困治理轉型

脫貧攻堅階段，貧困特征、類型和性質正發生“歷史性轉變”。由絕對貧困向相對貧困轉化，由各部門、行業分散幫扶轉向集中幫扶，由“輸血式”扶貧轉向“造血式”扶貧，由政府主導扶貧轉向政府、社會以及產業協同推進。因此，亟需從三方面實施反貧戰略調整，強化貧困治理與治理能力現代化轉型。

第一、從外部性政策規劃向機制體制建設轉化。針對礦區貧困、階層貧困和制度貧困強化反貧制度供給，通過政府與市場“兩只手”共軛協整，確保窮人的基本利益不受損。第二、從政策供給向制度創新轉化。強化扶貧制度性轉型，政策供給務必做到“六個”精準。即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準，對癥下藥精準、產業扶貧精準、靶向瞄準精準，真正治窮病、拔窮根啃掉“硬骨頭”。第三、由開發式扶貧向開放式扶貧轉變。注重政府、市場、物資、技術以及居民參與，以開發帶開放、以開放促開發，在開放與扶貧辯證統一中發揮社會、產業和政府的多元組合力量進行貧困治理。

四、結語

農村貧困作為一個成長發育型的現實問題，扶貧攻堅亟需國家及時做出反貧戰略調整促進貧困治理轉型。減貧既是國家治理的重要內容之一，也是國家治理及治理體系現代化的應有之義。積極響應國家扶貧開發頂層設計，扎實推進精準扶貧與貧困治理實踐。吃透文件精神大膽創新，可從從宏觀審視貧困規律與演化邏輯，再從微觀層面展開政策聚類、問題識別等綜合性研究，創新扶貧機制體制的理論與實踐，期待著學界、政界以及社會各界與百姓一道共同努力。

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（責任編輯：李 健）

國家社科基金項目，編號：12XJL013；六盤水市哲學社會科學基金項目，編號：lpsskl-2014-07；六盤水師范學院科研基金項目，編號：Lpssy201301階段性成果。