高速公路改擴建工程核定收費期限問題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

高速公路改擴建工程核定收費期限問題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

為提升高速公路通行能力，高速公路改擴建成為廣大業主的首選。高速公路改擴建新增了通行能力，也新增了投資，如何收回投資并合理回報成為廣大業主最為關注的問題之一。本文以廣東為例，重點分析了高速公路改擴建投資回收問題，明確了改擴建工程核定收費期限的必要性，對核定收費期限方法、時間節點等進行了分析闡述。

高速公路；改擴建工程；核定；收費期限

自1988年全國第一條高速公路建成通車至今，高速公路為我國國民經濟發展和人民生活水平提高發揮了巨大作用。改革開放以來,在“貸款修路,收費還貸”政策的支持下,高速公路實現了快速有序的長足發展,較好地滿足了大眾的出行需求。隨著區域經濟進一步發展,交通量持續增長,我國部分早期建設的經營性高速公路已不適應發展需要,陸續進入改擴建階段。高速公路改擴建工作是一項復雜的系統工程, 高速公路改擴建新增了投資和通行能力，與新建高速公路項目無異，通過核定改擴建工程收費期限，收回改擴建投資并有合理回報是高速公路業主的合理訴求。

截止2013年底，高速公路通車總里程己達到10.45萬公里（如圖1-1所示），其中經營性高速公路4.47萬公里。目前，我國高速公路建設已經進入了薪新的發展階段，一方面高速公路新建項目重心向中西部地區轉移，另一方面早期建設的高速公路逐步進入擴建期。按照我國高速公路建設目標，到“十二五”末總規模約8.5萬公里的“7918”國家高速路網將基本建成。

圖1-1

確定合理收費期限是高速公路投資的重要組成部分。如何測算經營性高速公路改擴建的合理收費期限,目前的研究缺乏一定的系統性和實際的可操作性。高速公路改擴建后，在現有政策下僅僅依靠新增通行費收入無法收回擴建工程的投資。隨著通行需求的不斷擴張，高速公路需要改擴建的背景下，本文探討改擴建后如何核定高速公路收費期限的相關問題，為高速公路改擴建如何收回投資并得到合理回報，為收費公路相關法規的進一步完善及交通主管部門如何審批高速公路改擴建項目經營期限提供參考。

一、核定經營期限的必要性

1、改擴建工程給業主單位帶來較大經營壓力

現在許多高速公路企業的基礎數據不公開，以及核定過程中公眾參與程度不高，導致公眾對改擴建工程核定收費期限存在誤解，認為車流量那么大，主業單位效益那么好，還需要核定收費期限來收回投資？更有公眾甚至認為業主單位是試圖通過不斷的高速公路改擴建來實現高速公路永久收費。

事實上，改擴建工程至少給業主單位帶來以下兩方面不利影響，而這兩方面的影響是業主單位難以甚至無法承受的：一是受擴建施工影響，車流量不升反降，通行費收費大幅下降。廣東某高速日均標準車流量從2009年擴建前的5.18萬車次，下降至2012年擴建后的5.08萬車次。二是路產原值增加，而折舊年限沒變，導致路產折舊顯著增加，同時擴建完成后擴建貸款的利息停止資本化，全部轉為費用，導致財務費用顯著增加。

此外，受諸多客觀條件限制，高速公路不可能一直擴建加寬，因而不可能通過不斷的改擴建來實現高速公路永久收費。

2、提高收費標準難以支撐業主獲得合理回報

改擴建工程與修建復線一樣，新增了投資和通行能力，同樣需要考慮投資回收問題。許多人認為，政府已經在改擴建之后把收費標準提高了（比如廣東，四車道通行費標準一般是0.45元/折算小客車公里，而擴建至八車道之后，收費標準會提高至0.6元/折算小客車公里），就不應當再要求政府核定改擴建項目的收費期限。理論上，如果政府把收費標準提高到夠高的水平時，是能夠在不核定額外的收費期限即可收回投資，然而在目前社會輿論壓力比較大的情況下，政府不會大幅提高收費標準，改擴建工程往往在原有收費限期內無法收回投資。一方面，收費標準提高幅度不大，如廣東省從四車道擴建至八車道，通行能力提高60%甚至100%，收費標準僅提高33%，另一方面，由于征地成本大幅增加、原材料價格大幅上漲和工程建設難度加大等多種因素的影響，改擴建的投資成本巨大，往往會超過原高速公路的投資規模，因此在剩余收費期限內難以回收投資，必須通過核定收費期限，才能實現“收回投資并有合理回報”。

二、核定收費期限的方法

在核定改擴建工程收費期限時，投資回收測算方法有總量法和增量法。總量法是綜合考慮原高速公路的未收回投資和改擴建工程的投資，及總收益的方法，而增量法是改擴建工程增量投資與增量收益的方法。區別在于總投資方面，總量法需要考慮擴建時原高速公路的未收回投資情況，而增量法只需要考慮改擴建工程的投資；總收益方面，總量法考慮未來評價期以內所有收益情況，而增量法只考慮按車道拆分后改擴建工程的增量收益。

1、車流量預測

車流量預測是核定改擴建工程收費期限的基礎性工作，是影響改擴建工程收費標準和收費期限的重要因素。一般來說，未來車流量由三部分組成，包括自然增長的趨勢性車流量、由項目建成帶動影響地方經濟發展而誘導發生的誘增車流量、及與其它運輸方式之間發生的轉移車流量。未來車流量是在OD調查（交通起止點調查）資料的基礎上，結合地方經濟社會和運輸發展的歷史與規劃數據進行預測得到。為了核定改擴建工程收費期限的需要，對車流量的預測，需要分有項目（實施改擴建）和無項目（不實施改擴建）兩種情況進行預測，同時對各車型的車流量進行預測。目前廣東省絕大部分改擴建項目都是先改擴建后核定收費期限的，因此往往還需將車流量預測結果與高速公路改擴建工程可行性研究報告的預測車流量進行對比，分析車流量存在差異的原因，以檢驗車流量預測的合理性。

2、合理回報率

合理回報率是高速公路業主單位既履行社會職責，又保障企業正常運轉的投資收益率。合理回報率的確定既受客觀條件的限制，又有投資者的主觀愿望。合理回報率是投資者根據行業基準收益率、行業平均收益水平、財務基準收益率、平均資金成本等綜合測算而來。2013年國家發改委、住建部發布了《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于高速部分行業建設項目財務基準收益率的通知》（發改投資[2013]586號），對部分行業建設項目財務基準收益率進行了調整，其中經營性公路建設項目融資前稅前財務基準收益率為4.5%，項目資本金稅后財務基準收益率為6.0%。根據廣東省有關研究成果，廣東省高速公路業主單位的合理回報率確定為7%。

3、收益成本測算

收益測算跟其它建設項目的測算一樣，只是在增量法過程中，需要分三部分來測算增量收益。增量收益包括因改擴建收費標準提高帶來的增量收入、因改擴建后通行能力提高帶來的增量收入和因擴建后原收費期限結束至新收費期限結束所產生的增量收入。

根據《公路路線設計規范》（JTG D20-2006），高速公路規劃設計時，以二級服務水平①作為高速公路通行能力的設計依據。對于超過二級服務水平的車流量，一般情況下，項目經營者也將其視為自己的既得利益。但是這部分收益實際上是經營者以降低服務質量而獲得的超額收益。在廣東的實踐當中，原高速公路的最大通行能力上限為降低一個服務水平（即原規范中的三級服務水平）時最大的服務交通量，超過該交通量的收費收入，不計入原高速公路的收費收入，而計入改擴建工程的收費收入，即因改擴建后通行提高帶來的增量收入。

成本測算時也是要對增量成本進行區分，比如人員成本可以直接對比擴建前后人員增加的情況即可得到，但有些成本則需要按照工作量法進行拆分。

三、核定收費期限的時間節點

從目前法律制度來看，對何時核定收費期限這個問題沒有給予明確的界定。目前主要有二種方式：一種是在改擴建項目開工之前依據工可的總投資估算或初步設計的概算進行核定收費期限，另一種是在完工之后依據概算或者竣工決算進行核定收費期限。吉林、福建、山東等地均有在開工之前核定改擴建項目收費期限的案例，廣東的佛開高速改擴建項目則是在工程完工后可依據概算核定收費期限。

這兩種方式各有優劣：第一種方式的好處在于項目業主在進行投資決策時已經有了明確的投資回收機制，有利于項目業主、尤其是上市公司的項目業主做投資決策，但如果項目超概較為嚴重的話，最終項目業主將難以獲得合理回報；第二種方式的好處在于完工之后項目總投資更加清楚，有利于準確核定收費期限，但若項目業主是上市公司，則必須在做投資決策時給予投資者以合理的解釋。

注釋

①在《公路工程技術標準》（JTGB01-2014）中，對高速公路服務水平分級進行了最新定義，將原高速公路四個服務水平等級區分為現在的的六個服務水平等級。

[1] 張瓊,鄧滸湳．經營性高速公路合理收益率研究[J]．廣東公路交通,2014(2):60-64．

[2] 周曉航,褚春超,周健．經營性公路合理回報測算方法研究[J]．公路交通科技,2009(2):145-149．

[3] 程亮．基礎設施投融資問題研究——以收費公路為例[D]．浙江大學,2003．

（責任編輯：李 健）