高速公路改擴(kuò)建工程核定收費(fèi)期限問(wèn)題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

高速公路改擴(kuò)建工程核定收費(fèi)期限問(wèn)題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

為提升高速公路通行能力，高速公路改擴(kuò)建成為廣大業(yè)主的首選。高速公路改擴(kuò)建新增了通行能力，也新增了投資，如何收回投資并合理回報(bào)成為廣大業(yè)主最為關(guān)注的問(wèn)題之一。本文以廣東為例，重點(diǎn)分析了高速公路改擴(kuò)建投資回收問(wèn)題，明確了改擴(kuò)建工程核定收費(fèi)期限的必要性，對(duì)核定收費(fèi)期限方法、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行了分析闡述。

高速公路；改擴(kuò)建工程；核定；收費(fèi)期限

自1988年全國(guó)第一條高速公路建成通車至今，高速公路為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高發(fā)揮了巨大作用。改革開放以來(lái),在“貸款修路,收費(fèi)還貸”政策的支持下,高速公路實(shí)現(xiàn)了快速有序的長(zhǎng)足發(fā)展,較好地滿足了大眾的出行需求。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,交通量持續(xù)增長(zhǎng),我國(guó)部分早期建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性高速公路已不適應(yīng)發(fā)展需要,陸續(xù)進(jìn)入改擴(kuò)建階段。高速公路改擴(kuò)建工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 高速公路改擴(kuò)建新增了投資和通行能力，與新建高速公路項(xiàng)目無(wú)異，通過(guò)核定改擴(kuò)建工程收費(fèi)期限，收回改擴(kuò)建投資并有合理回報(bào)是高速公路業(yè)主的合理訴求。

截止2013年底，高速公路通車總里程己達(dá)到10.45萬(wàn)公里（如圖1-1所示），其中經(jīng)營(yíng)性高速公路4.47萬(wàn)公里。目前，我國(guó)高速公路建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了薪新的發(fā)展階段，一方面高速公路新建項(xiàng)目重心向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，另一方面早期建設(shè)的高速公路逐步進(jìn)入擴(kuò)建期。按照我國(guó)高速公路建設(shè)目標(biāo)，到“十二五”末總規(guī)模約8.5萬(wàn)公里的“7918”國(guó)家高速路網(wǎng)將基本建成。

圖1-1

確定合理收費(fèi)期限是高速公路投資的重要組成部分。如何測(cè)算經(jīng)營(yíng)性高速公路改擴(kuò)建的合理收費(fèi)期限,目前的研究缺乏一定的系統(tǒng)性和實(shí)際的可操作性。高速公路改擴(kuò)建后，在現(xiàn)有政策下僅僅依靠新增通行費(fèi)收入無(wú)法收回?cái)U(kuò)建工程的投資。隨著通行需求的不斷擴(kuò)張，高速公路需要改擴(kuò)建的背景下，本文探討改擴(kuò)建后如何核定高速公路收費(fèi)期限的相關(guān)問(wèn)題，為高速公路改擴(kuò)建如何收回投資并得到合理回報(bào)，為收費(fèi)公路相關(guān)法規(guī)的進(jìn)一步完善及交通主管部門如何審批高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限提供參考。

一、核定經(jīng)營(yíng)期限的必要性

1、改擴(kuò)建工程給業(yè)主單位帶來(lái)較大經(jīng)營(yíng)壓力

現(xiàn)在許多高速公路企業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不公開，以及核定過(guò)程中公眾參與程度不高，導(dǎo)致公眾對(duì)改擴(kuò)建工程核定收費(fèi)期限存在誤解，認(rèn)為車流量那么大，主業(yè)單位效益那么好，還需要核定收費(fèi)期限來(lái)收回投資？更有公眾甚至認(rèn)為業(yè)主單位是試圖通過(guò)不斷的高速公路改擴(kuò)建來(lái)實(shí)現(xiàn)高速公路永久收費(fèi)。

事實(shí)上，改擴(kuò)建工程至少給業(yè)主單位帶來(lái)以下兩方面不利影響，而這兩方面的影響是業(yè)主單位難以甚至無(wú)法承受的：一是受擴(kuò)建施工影響，車流量不升反降，通行費(fèi)收費(fèi)大幅下降。廣東某高速日均標(biāo)準(zhǔn)車流量從2009年擴(kuò)建前的5.18萬(wàn)車次，下降至2012年擴(kuò)建后的5.08萬(wàn)車次。二是路產(chǎn)原值增加，而折舊年限沒(méi)變，導(dǎo)致路產(chǎn)折舊顯著增加，同時(shí)擴(kuò)建完成后擴(kuò)建貸款的利息停止資本化，全部轉(zhuǎn)為費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)務(wù)費(fèi)用顯著增加。

此外，受諸多客觀條件限制，高速公路不可能一直擴(kuò)建加寬，因而不可能通過(guò)不斷的改擴(kuò)建來(lái)實(shí)現(xiàn)高速公路永久收費(fèi)。

2、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以支撐業(yè)主獲得合理回報(bào)

改擴(kuò)建工程與修建復(fù)線一樣，新增了投資和通行能力，同樣需要考慮投資回收問(wèn)題。許多人認(rèn)為，政府已經(jīng)在改擴(kuò)建之后把收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了（比如廣東，四車道通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般是0.45元/折算小客車公里，而擴(kuò)建至八車道之后，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)提高至0.6元/折算小客車公里），就不應(yīng)當(dāng)再要求政府核定改擴(kuò)建項(xiàng)目的收費(fèi)期限。理論上，如果政府把收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到夠高的水平時(shí)，是能夠在不核定額外的收費(fèi)期限即可收回投資，然而在目前社會(huì)輿論壓力比較大的情況下，政府不會(huì)大幅提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改擴(kuò)建工程往往在原有收費(fèi)限期內(nèi)無(wú)法收回投資。一方面，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高幅度不大，如廣東省從四車道擴(kuò)建至八車道，通行能力提高60%甚至100%，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅提高33%，另一方面，由于征地成本大幅增加、原材料價(jià)格大幅上漲和工程建設(shè)難度加大等多種因素的影響，改擴(kuò)建的投資成本巨大，往往會(huì)超過(guò)原高速公路的投資規(guī)模，因此在剩余收費(fèi)期限內(nèi)難以回收投資，必須通過(guò)核定收費(fèi)期限，才能實(shí)現(xiàn)“收回投資并有合理回報(bào)”。

二、核定收費(fèi)期限的方法

在核定改擴(kuò)建工程收費(fèi)期限時(shí)，投資回收測(cè)算方法有總量法和增量法。總量法是綜合考慮原高速公路的未收回投資和改擴(kuò)建工程的投資，及總收益的方法，而增量法是改擴(kuò)建工程增量投資與增量收益的方法。區(qū)別在于總投資方面，總量法需要考慮擴(kuò)建時(shí)原高速公路的未收回投資情況，而增量法只需要考慮改擴(kuò)建工程的投資；總收益方面，總量法考慮未來(lái)評(píng)價(jià)期以內(nèi)所有收益情況，而增量法只考慮按車道拆分后改擴(kuò)建工程的增量收益。

1、車流量預(yù)測(cè)

車流量預(yù)測(cè)是核定改擴(kuò)建工程收費(fèi)期限的基礎(chǔ)性工作，是影響改擴(kuò)建工程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限的重要因素。一般來(lái)說(shuō)，未來(lái)車流量由三部分組成，包括自然增長(zhǎng)的趨勢(shì)性車流量、由項(xiàng)目建成帶動(dòng)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而誘導(dǎo)發(fā)生的誘增車流量、及與其它運(yùn)輸方式之間發(fā)生的轉(zhuǎn)移車流量。未來(lái)車流量是在OD調(diào)查（交通起止點(diǎn)調(diào)查）資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和運(yùn)輸發(fā)展的歷史與規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)得到。為了核定改擴(kuò)建工程收費(fèi)期限的需要，對(duì)車流量的預(yù)測(cè)，需要分有項(xiàng)目（實(shí)施改擴(kuò)建）和無(wú)項(xiàng)目（不實(shí)施改擴(kuò)建）兩種情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，同時(shí)對(duì)各車型的車流量進(jìn)行預(yù)測(cè)。目前廣東省絕大部分改擴(kuò)建項(xiàng)目都是先改擴(kuò)建后核定收費(fèi)期限的，因此往往還需將車流量預(yù)測(cè)結(jié)果與高速公路改擴(kuò)建工程可行性研究報(bào)告的預(yù)測(cè)車流量進(jìn)行對(duì)比，分析車流量存在差異的原因，以檢驗(yàn)車流量預(yù)測(cè)的合理性。

2、合理回報(bào)率

合理回報(bào)率是高速公路業(yè)主單位既履行社會(huì)職責(zé)，又保障企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的投資收益率。合理回報(bào)率的確定既受客觀條件的限制，又有投資者的主觀愿望。合理回報(bào)率是投資者根據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)收益率、行業(yè)平均收益水平、財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率、平均資金成本等綜合測(cè)算而來(lái)。2013年國(guó)家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于高速部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》（發(fā)改投資[2013]586號(hào)），對(duì)部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率進(jìn)行了調(diào)整，其中經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目融資前稅前財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為4.5%，項(xiàng)目資本金稅后財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為6.0%。根據(jù)廣東省有關(guān)研究成果，廣東省高速公路業(yè)主單位的合理回報(bào)率確定為7%。

3、收益成本測(cè)算

收益測(cè)算跟其它建設(shè)項(xiàng)目的測(cè)算一樣，只是在增量法過(guò)程中，需要分三部分來(lái)測(cè)算增量收益。增量收益包括因改擴(kuò)建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高帶來(lái)的增量收入、因改擴(kuò)建后通行能力提高帶來(lái)的增量收入和因擴(kuò)建后原收費(fèi)期限結(jié)束至新收費(fèi)期限結(jié)束所產(chǎn)生的增量收入。

根據(jù)《公路路線設(shè)計(jì)規(guī)范》（JTG D20-2006），高速公路規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，以二級(jí)服務(wù)水平①作為高速公路通行能力的設(shè)計(jì)依據(jù)。對(duì)于超過(guò)二級(jí)服務(wù)水平的車流量，一般情況下，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者也將其視為自己的既得利益。但是這部分收益實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)者以降低服務(wù)質(zhì)量而獲得的超額收益。在廣東的實(shí)踐當(dāng)中，原高速公路的最大通行能力上限為降低一個(gè)服務(wù)水平（即原規(guī)范中的三級(jí)服務(wù)水平）時(shí)最大的服務(wù)交通量，超過(guò)該交通量的收費(fèi)收入，不計(jì)入原高速公路的收費(fèi)收入，而計(jì)入改擴(kuò)建工程的收費(fèi)收入，即因改擴(kuò)建后通行提高帶來(lái)的增量收入。

成本測(cè)算時(shí)也是要對(duì)增量成本進(jìn)行區(qū)分，比如人員成本可以直接對(duì)比擴(kuò)建前后人員增加的情況即可得到，但有些成本則需要按照工作量法進(jìn)行拆分。

三、核定收費(fèi)期限的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

從目前法律制度來(lái)看，對(duì)何時(shí)核定收費(fèi)期限這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有給予明確的界定。目前主要有二種方式：一種是在改擴(kuò)建項(xiàng)目開工之前依據(jù)工可的總投資估算或初步設(shè)計(jì)的概算進(jìn)行核定收費(fèi)期限，另一種是在完工之后依據(jù)概算或者竣工決算進(jìn)行核定收費(fèi)期限。吉林、福建、山東等地均有在開工之前核定改擴(kuò)建項(xiàng)目收費(fèi)期限的案例，廣東的佛開高速改擴(kuò)建項(xiàng)目則是在工程完工后可依據(jù)概算核定收費(fèi)期限。

這兩種方式各有優(yōu)劣：第一種方式的好處在于項(xiàng)目業(yè)主在進(jìn)行投資決策時(shí)已經(jīng)有了明確的投資回收機(jī)制，有利于項(xiàng)目業(yè)主、尤其是上市公司的項(xiàng)目業(yè)主做投資決策，但如果項(xiàng)目超概較為嚴(yán)重的話，最終項(xiàng)目業(yè)主將難以獲得合理回報(bào)；第二種方式的好處在于完工之后項(xiàng)目總投資更加清楚，有利于準(zhǔn)確核定收費(fèi)期限，但若項(xiàng)目業(yè)主是上市公司，則必須在做投資決策時(shí)給予投資者以合理的解釋。

注釋

①在《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01-2014）中，對(duì)高速公路服務(wù)水平分級(jí)進(jìn)行了最新定義，將原高速公路四個(gè)服務(wù)水平等級(jí)區(qū)分為現(xiàn)在的的六個(gè)服務(wù)水平等級(jí)。

[1] 張瓊,鄧滸湳．經(jīng)營(yíng)性高速公路合理收益率研究[J]．廣東公路交通,2014(2):60-64．

[2] 周曉航,褚春超,周健．經(jīng)營(yíng)性公路合理回報(bào)測(cè)算方法研究[J]．公路交通科技,2009(2):145-149．

[3] 程亮．基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題研究——以收費(fèi)公路為例[D]．浙江大學(xué),2003．

（責(zé)任編輯：李 健）