航運業寒冬：救還是不救？

謝燮 交通運輸部水運科學研究院 研究員、經濟學博士

航運市場極度低迷，韓進海運破產保護風波持續發酵，企業自救、政府救助以及債權人的逼迫等方面的消息甚囂塵上，貨主、港口、獨立租船人以及船東等利益相關方都采取正常或非正常手段盡量避免因韓進海運破產保護所引致的物流停滯及資產損失風險，部分船東可能還會因此獲益。大型航運企業倒閉所引發的連鎖反應持續發酵，政府“看得見的手”是否該出手相助？如果應該相助，那么“看得見的手”又該如何幫助瀕臨破產的企業？

韓國政府沒有施救

在班輪運輸領域，韓進海運所持有和控制的運力約61萬TEU，世界排名第七。對于這樣一個在韓國舉足輕重的航運企業，在向法院申請破產保護以后，9月6日韓國政府決定向陷入困境的韓進海運提供約1000億韓元的長期低息融資用以保證港口貨物正常裝卸。總統、總理也相繼表態，表示處理好當下的物流混亂問題是重中之重。9月7日，副總理柳一鎬召開了第一次部長級會議，并提出了“根據韓進海運企業回生程序讓海運物流回歸正常化方案”。該會議的基調是：一切以債權人損失與失業人員數最小化為目標。如此看來，與其說韓國政府對韓進海運進行施救，不如說是對韓進海運的破產所采取的善后措施。

長期以來，韓國并非一個遵從自由市場經濟的國家，國家意志和產業政策在許多重要領域都發揮作用，曾經的韓國“大宇”品牌就是韓國政府強力支持產業發展的典型案例，同時也是典型的負面案例。大宇集團成立于1967年，是一個涉及汽車、重型機械、造船、建筑、電子、通訊、化工等多種行業的大型企業集團。大宇汽車曾經是韓國第二大汽車公司，早在1984年就率先出口汽車到美國。通過政府的政策支持、銀行的信貸支持和海內外的大力并購，成就了其1998年資產高達640億美元的商業巨頭，國內所屬企業曾多達41家，海外公司數量創下過600家的記錄。1997年底韓國發生金融危機之后，其他企業集團都開始收縮業務，但大宇仍然持續擴張，并在此過程中由集團排名的第四位上升到了第二位，持續的擴張導致債務負擔越來越重。大宇的破產創下了韓國歷史上金額最大的商業破產案。經過重組，大宇集團的各個部分被拆分，有的破產，有的被收購，有的則繼續經營。1999年2月，韓國政府拒絕了韓國通用大宇汽車公司的資金救援申請。其理由是：“政府對一家企業或單個行業進行財政支持原則上違反了法律相關規定。”韓國的出口導向政策給予企業“做大”的強力支持，只不過產業政策的初衷與現實的結局背道而馳，規模的提升并沒有引來競爭力的提升，最終造就了“虛胖”的企業。在市場環境發生較大變化時就難以為繼了。韓進海運高達870%的負債率，使得即便政府想出手，也很難出手，同時也難以向其他利益相關方交待，更可能破壞市場公正。

在當下過度解讀以及驚弓之鳥的市場環境下，“破產保護”給予市場非常負面的信息，引發市場的恐慌以及對韓進品牌的不信任，因而下一步韓進要想重振旗鼓難度很大，所以宣布“破產保護”近乎于宣布破產，根本起不到保護的最初意圖。當下的市場就是這樣，市場信息似乎更充分了，然而新媒體并不一定傳遞真實客觀的信息，而是將人們的恐慌心理不斷放大。本來是進入重癥監護，家人忙著救治，結果已經有人忙不迭地發了訃告，其他人也就跟著開始悼念，也有人已經挖好了坑等著埋。最后，本來還可能救治的病人,因為外界的過度反應完全沒有救治的可能。

政府該不該救的迷思

最近張維迎和林毅夫就產業政策的爭論十分熱烈。張維迎是市場派的旗手，堅信市場力量，否定政府的作用，其核心論點是市場決定和企業家精神。林毅夫則一直倡導比較優勢和政府有為論，其核心觀點是：過去以價格扭曲和市場壟斷來保護補貼在違反比較優勢的產業中缺乏自生能力的國有企業，是維持經濟社會穩定的必要措施，是兩害相權取其輕的政策；現在，經過30多年的高速發展，中國已經是一個中等偏上收入的國家，資本已經不再極度短缺，許多原來不符合比較優勢的產業現在已經符合比較優勢，再給這些產業中的企業保護補貼，對穩定經濟沒有必要，只加劇了尋租、腐敗和收入分配不均，需要與時俱進的改革。轉型中國家最終所要達到的目標是消除存在于經濟中的各種制度扭曲，建立完善的、有效的市場經濟體系。楊小凱和張維迎的框架中認為這些扭曲是政府強加的、外生的，所以去之唯恐不及，越快越好。林毅夫同樣認為這些扭曲是政府強加的，但是，是保護違反比較優勢沒有自生能力的企業需要的，是在當時條件下所能做出的最優選擇。

政府與市場的關系問題從來都是極具爭議的問題，不同的歷史發展階段、不同的發展環境以及經濟周期的不同階段，對于政府與市場關系的認識都會有所不同。一般來講，經濟蕭條期凱恩斯主義就會大行其道，而經濟復蘇期則是市場自由主義大行其道。而實際上，自從有了現代政府以來，市場和政府從來就是所有經濟主體必須面對的一個綜合體，不存在一個純粹的沒有政府的市場，也不存在一個純粹的沒有市場的政府，二者彼此都離不開對方。西方的自由市場經濟體系也離不開政府，政府確定稅率、利率、債務、福利以及其他公共產品，政府這只手并沒有消失，只不過相對于社會主義市場經濟而言，分量輕重不同而已。完全沒有政府的市場，是對市場充滿幻想的“烏托邦”，是對“看不見的手”作用的過于良好的盼望。當然，“看得見的手”該如何作用值得探討，是用間接的宏觀調控手段干預經濟好還是直接的微觀產業政策好？通常的認識是政府用好宏觀調控工具，然后構建市場經濟的基本制度，讓市場發揮決定性作用。但是在部分極端的情況下，宏觀調控手段已然失效，任由部分產業破產引發經濟的連鎖反應，恐怕對經濟社會的危害更大。部分對國家長遠發展具有戰略意義的產業也需要國家力量的培育和推動。

因此，關鍵不是該不該有產業政策，而是構建怎樣的制度，讓產業政策能夠真正發揮實效，而不是成為孕育產能過剩和官員腐敗的溫床。“產業政策在創新事項上如何興利抑弊，從而實現后發經濟體的追趕和趕超值得深究，必須要考慮供給側管理與改革，以及理性供給管理下如何優化產業政策。換句話說，不能因為政策設計可能失誤，貫徹機制可能走偏，就完全對產業政策、供給管理棄而不用，那是一種無所作為的狀態。應該力求理性，力爭做好，積極謹慎，有所作為。”不能因噎廢食，也不能“孩子、洗澡水一起倒掉”。張維迎所說“產業政策就是變相的計劃經濟”這樣的話有一定道理，根本的原因還是我們的制度沒有跟上，無法讓產業政策在發揮積極作用的同時，規避可能產生的腐敗、尋租以及騙補等問題。如果相關制度都逐步完善，那么產業政策將發揮積極作用。同時要認識到，這樣的制度并不是復制西方的制度，而是繼承現有歷史遺產上的逐步改善。這樣的制度只能是中國特色，因為歷史、利益格局、發展階段、發展環境等問題都是個性化的，沒有“放之四海而皆準”的永遠正確的制度。和楊小凱共同撰寫《經濟改革和憲政轉軌》一文的杰弗里·薩克斯的思維近些年已經有所改變，其對中國改革開放以來取得的巨大成績的評價是：“這在人類經濟歷史上都是很罕見的”，并指出：“國與國之間很難相互比較。每一代人都有自己的任務，都有自己的困難和挑戰，都要學會解決自己的問題。”

美國施救的案例

賈康在其《供給側改革：新供給簡明讀本》中提供了一個很好的案例：美國面臨全球金融危機時“看得見的手”是如何主動作為的。美國人的調控實踐顯然跳出了主流經濟學教科書討論的范圍，在危機發生之后，關鍵的節點上，美國人總結不救雷曼兄弟公司而使金融海嘯迅速升級為席卷全球的金融危機的教訓之后，其后相對果斷地先后動用公共資源注資花旗、兩房，并以公共資源注資實體經濟層面的通用汽車公司，成為美國反危機過程的一個拐點，這顯著消解了市場上彌漫的恐慌情緒。美國在復蘇過程中雖然也運用了幾輪量化寬松這樣的需求管理手段，但同時做得有聲有色、可圈可點的是一系列產業政策、技術經濟政策的供給管理措施。比如大家眾所周知的頁巖油革命，不僅是在反危機的過程中提振信心和提升景氣，還實際上對全球的能源格局產生了巨大影響；還有通過制定產業政策促進制造業重回美國。還有一個例子，就是特斯拉在面臨瓶頸期的時候，迎來了美國華裔能源部長朱棣文對特斯拉生產線的視察，跟著很快就有一筆為數可觀的美國能源部的優惠低息貸款，去支持他突破這個瓶頸期。上述例子表明，美國這樣一個視“自由市場”為顛撲不破真理的國家仍然有“看得見之手”直接發揮作用的空間，這就是國家層面的供給管理。

林毅夫也舉了相似的例子。發達國家用稅收和政府采購等來支持新技術、新產品的創新，并用政府資金支持創新企業。以大家津津樂道的喬布斯為例，1976年推出的蘋果I型計算機是建立在上世紀六十年代至七十年代以美國政府的公共資金支持的計算技術的研發成果上，2001年推出的IPOD和其后的IPHONE也是建立在政府資金支持而研發出來的衛星定位、聲控和大規模儲存等新技術上的，喬布斯的天才在于把這些新技術組合開發成消費者喜愛的新產品。值得一提的是蘋果公司在未上市之前，除了得到風險投資的資金之外，也得到美國小企業局50萬美元的風險股本投資。同樣，Google核心的計算技術也是來自于政府資助的研究項目。

對照中國，如果任由市場在任何時候都發揮決定性作用而忽略產業政策的作用，就不會有中國高鐵的世界第一、中國攻克核電第四代技術以及中國大飛機項目的突飛猛進，中國就永遠在發達國家建立的市場規則下處于產業鏈的低端，永無出頭之日。中國國產大飛機C919已經進入取得適航證的階段，如果不出意外，幾年之內會配到各個主要航線上，形成前所未有的國產供給能力，而且中國現在已經接到來自全球的幾百架國產大飛機的訂單，以后這個數目還會繼續上升。改革開放之前的中國的“兩彈一星”是舉全國之力的結果，我國的人造衛星及航空航天領域的大發展也得益于相應的產業政策。9月15日“天宮二號”空間實驗室在甘肅酒泉衛星發射中心成功發射，引發了這樣的思考：國家力量主導的航空航天事業突飛猛進，長征系列運載火箭發射的成功率為100%。盡管有無數的案例表明國家意志所引發的低效與腐敗，為什么我們的航空航天事業有這樣高的發展速度和成功率？發達國家的市場為什么不能比我們這樣的體系有更好的表現？

航運業到底該不該救？

航運業作為戰略基礎性產業，對國民經濟和國家安全具有舉足輕重的作用，在一些特定的時候是國家戰略的重要棋子。在加入WTO時航運業是做過重大犧牲的，我國海運領域的對外開放走在了所有產業門類的最前面，我國航運業所面臨的市場競爭環境前所未有，當前在進出我國港口的集裝箱承運份額中，中國船公司僅約為18%，這樣的市場份額當然可能來自于市場競爭力，另一方面也是市場開放度太高引致的結果。在中國加入WTO的這十多年，外貿持續快速發展，經濟體量已經變為世界第二，航運業在支撐國家戰略和換取國家更大利益上發揮了重要作用，這是在上一輪開放中航運業所做的貢獻。

“冷戰時期”和“冷戰”結束之初，全球安全被普遍認為是最重要的“公共品”，其主要提供者是美國。但在21世紀，全球最為重要的公共品卻是基礎設施，而中國是基礎設施的主要貢獻者。以“一帶一路”為主體的世界互聯互通的供應鏈體系正在中國的謀劃下逐步成形。在這樣的國家戰略中，國有企業將成為踐行國家戰略的先鋒力量，在國家倡導的“一帶一路”的關鍵節點布局。作為航運業，應當在這樣的大宏圖中有所作為。在向“一帶一路”的關鍵節點進行布局時，會存在前所未有的困難，會有不經濟的投資，會面臨投資目的國的政治以及民族主義的不確定性。比如，中遠海運參與合作的希臘比雷埃夫斯港，是船舶通向西歐、東歐、巴爾干半島、黑海、地中海、非洲良好的中轉港，是“一帶一路”的關鍵棋子。希臘債務危機、政局穩定以及產業工人罷工都對中遠海運的投資產生影響，好在比雷埃夫斯港在中遠海運運營下獲得了較好的增長，未來將成為連接歐洲以及非洲的新通道。對于這樣的投資，由此而產生的風險和代價不應看作企業在市場中打拼的經營性虧損，而應將其視為政策性虧損，并找到恰當的補償辦法。航運國企在構建“一帶一路”基礎性通道建設以及供應鏈體系時，可能會因自身的損失換取國家更大的戰略縱深，那么需要尋找恰當的支持體系讓這些企業無后顧之憂。同時，還需要構建恰當的制度來分辨經營性虧損和政策性虧損的界限，還要讓相關的產業政策體現足夠的公平公正，不損害我國在推進市場開放方面的形象，讓民企也能夠參與到“一帶一路”的建設當中，讓有擔當的民企也能夠獲得國家的政策性支持，這就是當下供給側結構性改革中“有限有為”政府的著力點。目前，政府在簡政放權背景下，能夠給予的產業政策空間已經十分有限，未來需要通過亞投行、國開行的低息或無息貸款等間接的手段，來解決企業承擔國家戰略過程中的政策性虧損。