論拉丁美洲國家教育扶貧政策在消除貧困代際傳遞中的作用

鄭皓瑜

(對外經濟貿易大學 外語學院，北京　100029)

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論拉丁美洲國家教育扶貧政策在消除貧困代際傳遞中的作用

鄭皓瑜

(對外經濟貿易大學 外語學院，北京100029)

[摘要]與我國同處發展中國家行列的拉丁美洲國家，經濟與社會發展均取得了巨大進步，但貧困問題仍是長期困擾國家發展的社會頑疾之一。在眾多減貧措施當中，如何通過提高貧困人口的受教育水平達到減少貧困的目的成為拉美各國政府關注的重點。作者從教育扶貧理論出發，在具體分析拉美國家教育領域的發展缺陷基礎上，闡述拉美國家實施的以促進人力資本發展為理念的新一代教育扶貧政策“有條件現金轉移支付計劃(Conditional Cash Transfer, CCT)”的實施內容，分析并總結了該計劃在提高貧困人口教育水平、促進人力資本發展、逐步擺脫貧困的代際傳遞性方面的具體成效，并以期為我國的教育扶貧提供借鑒和參考。

[關鍵詞]拉丁美洲國家；教育扶貧；有條件現金轉移支付計劃

教育扶貧，是指針對貧困地區的貧困人口進行教育投入和教育資助服務，使貧困人口掌握脫貧致富的知識和技能，通過提高當地人口的科學文化素質以促進當地的經濟和文化發展，并最終擺脫貧困的一種扶貧方式。教育作為人力資本的基本要素，是推進社會公平的主要途徑，其發展水平的滯后成為包括拉美國家在內的發展中國家貧困的根源之一，用教育來提高勞動力的生產率和貧困人口把握機會的能力，是消除貧困的有效路徑。

一、教育扶貧理論溯源

(一)貧困理論

以獨特視角研究貧困問題而榮獲諾貝爾經濟學獎的印度籍學者阿馬蒂亞·森打破了傳統的將貧困等同于低收入的狹隘界限，提出用能力和收入來衡量貧困的新思維，拓寬了對貧困理解的視野。

阿馬蒂亞·森認為，貧困的實質是能力的缺乏。首先，貧困是基本能力的剝奪和機會的喪失，而不僅僅是低收入；其次，收入是獲得能力的重要手段，能力的提高會使個人獲得更多的收入；再次，低收入是導致貧困人口獲取收入能力喪失的一個重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力資本不足、社會保障系統的軟弱無力、社會歧視等都是造成人們收入能力喪失的不可忽視的因素。良好的教育和健康的身體不僅能直接地提高生活質量，而且還能提高個人獲得更多收入及擺脫貧困的能力；最后，提出用人們能夠獲得的生活和人們能夠得到的自由來理解貧困和剝奪。根據森的理論，可以通過重建個人能力來避免和消除貧困。

(二)人力資本理論

現代人力資本理論的主要代表人物，美國著名經濟學家，1979年諾貝爾經濟學獎獲得者西奧多·舒爾茨在1960年美國經濟學會年會上發表的題為《人力資本投資》的演講，提出一個著名的觀點：“經濟發展主要取決于人的質量，而不是自然資源的豐瘠或資本存量的多寡。”*西奧多·舒爾茨：《人力資本投資》，載外國經濟學說研究會編：《現代國外經濟學論文集(第八輯)》，商務印書館1984年版，第38頁。以此為開端，舒爾茨對人力資本理論進行了一系列的理論闡述，為這一流派的理論體系奠定了基礎。

舒爾茨認為，完整的資本概念應該包括物質資本和人力資本兩方面，前者體現在物質產品上，后者則附于勞動者身上，表現為凝聚在其身上的知識、技能等。基于這一認識，舒爾茨提出了人力資本的概念。

所謂人力資本，就是體現在人力資源身上的、以人力資源的數量和質量表示的一種非物質資本，其實質是強調以教育、培訓和掃盲為基礎的工人技能的長期改善，以及健康狀況的提高、兒童死亡率的下降以及家庭對子女的培養投入更多資源的觀點*邵昱：《對人力資本理論的幾點認識》，《經濟經緯》1997年第6期。。

在人力資本中，舒爾茨特別強調了教育是人力資本形成的主要途徑。他認為教育投資是一種重要的生產性投資，教育活動是隱藏在人體內部的能使人的能力得以增長的生產性活動，不是一種消費活動，相反，政府和私人有意識的投資，為的是獲得一種具有生產能力的潛力，它蘊藏在人體內，會在將來做出貢獻。因此，重視和加強人力資本投資，提高人口質量，在社會發展中提高教育和醫療保健等對于提高人口素質具有十分重要的意義。他的理論將經濟學家的視線引向了“人力”，并使人們認識到，“人力”是經濟發展中的主要因素，提高“人力”的質量，成為經濟發展的關鍵。

因此，從人力資本發展角度分析，縮小貧富差距應該主要依靠教育，給每個人提供取得收入所需要的受教育機會，為人們獲得就業能力和機會創造一個比較平等的起點，從而逐漸減小貧富差距。通過教育向勞動者傳授知識和技術，提高他們的勞動技能程度、技術水平和自身素質，改變其勞動形態，提高其生產能力，增加收入。

二、教育發展缺陷導致貧困的代際傳遞

(一)拉美地區教育領域存在的問題

首先，雖然公共教育費用增長迅速，但人均占有水平仍較低。從教育投資來看，拉美許多國家的國民收入和國家預算中，用于教育支出的比例都有較快的增長，二十世紀六七十年代，增長近2倍多，增加的幅度超過了政府在其他任何經濟部門財政支出的增加幅度；從2000年到2010年的10年間，拉美地區用于教育的公共支出占國內生產總值的比例從4.5%增加到5.2%，上升了0.7個百分點，與歐洲及美國的教育支出比例(5.6%)極為接近*Orealc/Unesco, Hacia una educación para todos 2015—Situación Educativa para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile: Unesco, 2013, p.20.。但人均占有教育支出的比例卻仍然很低，到90年代初，拉美某些國家的人均公共教育費用卻只有十幾美元，到2002年，拉美地區仍然有半數國家的年人均教育支出不足100美元*Carlos Gerardo Molina, Las reformas educativas en América Latina:Hacia una mayor equidad, Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2002, p17.。

其次，雖然入學人數迅速增長，但輟學率很高。拉丁美洲初等教育入學率1960年僅為57.7%，1980年上升到82.4%，到80年代末，拉美初等教育的覆蓋面達到學齡兒童人數的90%，其中8歲到9歲的兒童入學率接近94%。然而，有相當大比例的學生因各種原因中途退學，造成輟學率過高的情況。據統計，在拉美地區小學輟學率平均為60%，在有的國家甚至高達75%。中學的輟學率也不容樂觀，在將近一半的拉美國家中，20%的最貧困群體中20—29歲的青年人中只有10%完成了中學學業*趙麗紅：《20世紀90年代以來拉美教育與社會不公》，載中國社會科學院拉丁美洲研究所：《社會和諧：拉美國家的經驗教訓學術討論會論文集》2007年版，第8頁。。

最后，教育結構不合理，基礎教育被忽視。一般說來，教育結構包括掃盲教育、基礎教育、高等教育以及非正規教育等內容。根據發展中國家的現實，這一結構應為金字塔形，即上端小、底盤大，把掃盲教育和基礎教育作為國民教育的基礎，普及初等教育是消除貧富分化的重要途徑。但現實并非如此，新自由主義模式下的拉美各國的教育改革重高等教育、輕基礎教育，國家投入到高等教育機構的經費在人均國內生產總值中占的比例相當于在基礎教育領域投入的七倍之多，這種做法帶來的直接后果就是政府在教育中的投入所帶來的收益基本上只有富有階層才能享受。1975年，針對22個拉美國家教育開支的分配統計就充分反映了這種狀況：初等教育占教育開支的34%，中等教育占21%，高等教育占30%，其他類型教育占15%。高等教育的受益者集中于高、中等收入階層，其中，智利和巴西20%最高收入階層分別占有高等教育開支的52%和48%。上世紀90年代后期，該地區初等教育入學率從1990年的89%上升到2001年的94%，但是完成情況卻不容樂觀，根據世界銀行的統計，2000—2003年，拉美小學留級率為13%，小學畢業率僅為87%。根據拉美經委會研究顯示，到2010年拉美地區尚未達到初等教育的全面入學率，15—19歲兒童的初等教育完成率為90.1%*Secretaría de Educación Pública de México, Panorama educativo 2010: desafíos pendientes, Ciudad de México: 2011, p34.。

(二)教育與減貧的關系

在教育等人力資本發展領域的投入不足直接關系到一個國家減貧和促進公平進程的發展，同時也導致了貧困問題代際傳遞惡性循環的形成。

拉美地區的貧困與受教育水平密切相關。通過圖1我們可以看出，一方面，貧困人口的數量隨著家庭內部家長的受教育水平的上升而呈現明顯的下降趨勢。圖中我們可以看出，家長接受高中教育的家庭的貧困幾率比未接受高中教育的家庭的貧困幾率低25%—40%。而家長讀完大學學業的家庭收入，就更為可觀了，在拉美，受過高等教育的家庭的貧困幾率僅為不到10%*Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, Reducción de la pobreza y crecimiento: círculos virtuosos y círculos viciosos, Colombia: Mayol Ediciones, S.A., 2006, p156.。占家庭總數10%的最高收入家庭與占家庭總數30%的最低收入家庭相比，前者中男性受教育年限平均為12.1年，后者僅為5年；前者中女性平均受教育年限為11.6年，后者僅為4.7年；前者家庭總收入為后者的12.3倍，每個家庭的人均收入為后者的19.9倍*BID, América Latina frente a la desigualdad—Informe de progreso económico y social en América Latina, Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, p18.。另一方面，貧困家庭在子女的人力資本上的投入非常少，貧困家庭兒童接受中等和高等教育的幾率少之又少，與初等教育相比，貧困人口接受初中以上教育的比例少20%—30%。美洲開發銀行的報告指出，通常在低收入家庭中，父母受的教育程度較低，家庭中子女較多，婦女很少有條件參加工作，這些因素都會直接影響家庭收入。此外，家庭收入低又影響到子女的受教育水平，因此，貧困就在代際之間傳遞。

圖1　家長受教育水平與貧困幾率的關系：家長受教育程度低的家庭更易成為貧困家庭

一個未受過最低教育的人，很難參與到現代化的生產過程中，很難獲得起碼的參與國家和社會事務的能力，他們獲取收入的能力必然很低，從而導致了大量貧困人口的產生和貧富差距的擴大化。只有給低收入者提供更多的受教育機會，提高他們的生產能力，他們才有更多積極參與市場競爭的信心，才能用自己的雙手創造更多的社會財富，使自己分享到更多經濟增長的成果，這才真正有利于縮小貧富差距。通過給低收入者提供取得高收入所需要的教育機會，是發達國家注重使用的治貧的重要手段，也是西方稅務專家普遍推崇的縮小貧富差距的主要手段，值得思考和借鑒。

三、拉丁美洲國家教育扶貧開發新思路

二十世紀九十年代中期以來，拉美國家對社會政策進行了大規模調整，將扶貧重點調整為對拓寬人力資本投資渠道, 推動貧困人口人力資本的發展，通過自助自救擺脫貧困。在世界銀行、美洲開發銀行等金融機構的資助下，拉美各國開始了扶貧開發新思路的探索，該地區19個國家相繼出臺并實施了促進貧困人口人力資本開發的一系列專項計劃和方案——“有條件的現金轉移支付計劃”。“有條件現金轉移支付計劃”是在拉丁美洲地區所有類似扶貧項目的總稱，在各個國家的子計劃都有各自的名稱，其中影響較大的有墨西哥的“機會計劃”、巴西的“家庭救助計劃”、“學校救助計劃”以及智利的“智利團結計劃”等。該計劃經過10多年的實施，被證實了在提高人力資本、消除貧困等方面取得了一定成效，并已跨越國家、地區界限，被引入到印度尼西亞、摩洛哥、巴基斯坦、菲律賓、南非和土耳其等國，以及紐約和華盛頓特區等城市開展試點。

(一)“有條件現金轉移支付計劃”的主要內容

所謂的“有條件現金轉移支付計劃”指在特定的一段時間內，通過直接的現金補貼方式，促進貧困人口，特別是赤貧人口的人力資本投資，要求受益家庭必須保證家庭中適齡兒童入學，并達到一定的出勤率作為基本的領取補貼的條件。

此計劃以提高和改善兒童的受教育水平為基本目的，為學齡兒童提供一定數額的現金補貼作為助學金，幫助他們完成基礎教育階段的學習。在不同國家計劃的實施過程中，計劃的具體規定各有不同，強制貧困家庭承擔的義務在各國也各不相同，但差距不大。在覆蓋教育年限方面，基礎教育狀況較好的國家，如墨西哥、哥倫比亞、阿根廷等國，助學金發放到中學階段。在最低入學率方面，各國所定標準基本在80%到90%之間；此外，也有一些計劃不僅要求達到規定入學率，而且對學習效果也做出了要求，如要求通過升級考試等。在救助人群方面，在巴西和阿根廷，計劃主要面向中學生，因這個年齡段的孩子在這兩個國家的失學率最高；洪都拉斯主要針對小學一至四年級兒童；墨西哥主要面對小學畢業前的學生和初中低年級學生；委內瑞拉則主要針對小學生。在現金補貼金額方面，墨西哥和洪都拉斯的現金補貼即包含了所有直接費用，如報名費、學雜費以及交通費等，也包括了兒童上學不參與工作給家庭帶來的經濟損失的間接補貼，而在其他國家這筆補貼僅含對家庭經濟損失的補貼。由于成本—機會比率隨著年齡增加而增長，因此，在哥倫比亞和墨西哥發放給中學生的現金補貼高于小學生。此外，補貼金額還受性別、通貨膨脹率等因素影響，在許多國家，女童得到的補貼也多于男童的，這樣做的目的是改善教育領域性別差異問題。

(二)“有條件現金轉移支付計劃”的創新性分析

1． 有條件現金轉移支付計劃具有條件性。

與以往受益人被動接受救濟金的扶貧計劃不同，該計劃中，受益人必須履行與有關機構簽署的家庭協議，承擔“對應義務”。一方面，通過給貧困家庭提供現金或物資，直接在短期內為他們解決了溫飽問題；另一方面，要求參與計劃的家庭履行教育方面的義務，將補貼與受益人應承擔的相應責任相掛鉤。這種做法體現了有條件現金轉移支付計劃在設計理念上的新突破，通過這種有條件的強制行為，從一定程度上提高了參與家庭對教育方面的投入，尤其是改善了兒童受教育狀況。這種有條件性是作為一種激勵機制運作的，而不是自主選擇機制，這一特點成為銜接短期目標和長期目標的決定因素，保證了學齡兒童的在校受教育時間，有助于學齡兒童人力資本存量的逐步增加，從一定程度上保證貧困家庭的后代在人力資本方面的積累不斷增加，人力資本的積累增加了他們脫離貧困可能性，從而避免了貧困的代際傳遞，從根本上解決貧困問題。

從拉美各國政府財政角度看，“有條件性”的設立則可以爭取到納稅人以及國際、國內各贊助機構的更多支持。

2. 有條件現金轉移支付計劃具有有效、準確的目標人群選擇機制。

“有條件現金轉移支付計劃”以貧困和赤貧家庭為主要救助目標，在聚焦目標救助人群方面遵循了嚴格、客觀、公正的篩選程序。

以墨西哥為例，在全國范圍內受益人的篩選都依據統一標準，分四個階段完成：首先，在“邊緣化指數”的基礎上，選擇出參與計劃的農村地區和邊緣地區，聯系各地的教育機構，并根據“地方社會經濟特征調查(Encasel)”的數據，確定各地的教育水平，為計劃的全面實施奠定基礎。其次，在選定的農村地區中，展開“家庭社會經濟狀況調查(Encaseh)”，通過進行家庭采訪、村舍調查，召集人們參與“城市社會經濟特征調查(Encasurb)”。再次，詳細記錄被訪者信息，以便于以客觀的標準來選擇受益人群，保證所有貧困人口都享有同樣的評判標準，不受居住地等客觀因素的影響。最后，在農村和城市地區分別有不同的機構向赤貧家庭講解計劃的具體情況、特點、參與家庭的權利和義務等等。之后嚴格依據“家庭社會經濟特征調查(Encaseh)”、“城市社會經濟特征調查(Encasurb)”的結果數據以及調查人信息體系，決定參與家庭的身份。

3. 有條件現金轉移支付計劃具有科學、靈活的轉移支付機制。

在確定補貼金額的標準方面，拉美國家普遍采取以下三種補貼模式：統一金額補貼法，指按貧困線標準或最低生活標準的相應比例，給貧困家庭發放統一的補貼金額；可變金額補貼法，指針對那些成員組成比較困難或特殊的貧困家庭(如幼兒較多的家庭、有孕期、哺乳期婦女或者老年人居多的家庭等等)發放較多的補貼；多維可變補貼法，指按被救助人特殊情況確立救助金發放金額，此模式是以鼓勵貧困人口重視教育為出發點設計的，其標準的確定參考不同貧困人群參與教育與健康衛生服務所需要支付的成本費用。

此外，各國還可根據國情將補貼模式細化，如墨西哥和牙買加在男女學生的補貼金額上進行了區分，墨西哥的“機會計劃”對小學畢業升初中的女生發放的補貼普遍比同年齡的男生高10%，原因在于初中女生入學率遠低于男生，而牙買加則相反，由于男生小升初入學率低于女生，男生獲得的補貼比女生高。此外，為了緩解輟學問題，在墨西哥，參與計劃家庭的兒童一旦完成初中學業，即可一次性獲得總額為300美元的獎金，這筆補貼家庭可以自由支配。

“有條件現金轉移支付計劃”在以上方面推動了社會扶貧項目的創新性發展，在一些國家已經成為現代社會轉移支付實踐的典范。

(三)有條件現金轉移支付計劃的有效性分析

經過十多年的實施，到2010年，該扶貧項目受益人口數量已達到1.13億，有2500萬戶家庭受益，其覆蓋率達到19%。在大多數開展此計劃的國家里，評估結果都顯示此計劃有效地改善了貧困人口的人力資本狀況特別是其受教育狀況，其成效對實現聯合國“千年發展目標”具有重要作用。

首先，計劃有助于縮小收入差距，在計劃實施的10多年中，拉美地區的平均基尼系數下降了0.29點。

其次，計劃提高了學齡兒童的入學率。以墨西哥為例，在“機會計劃”實施前，小學入學率在90%—94%之間，在計劃實施后，男童的入學率提高了0.741.07%，女童提高了0.961.45%。在中學入學率方面，與計劃實施前相比，女童入學率提高了7.29.3%，男童提高了3.55.8%。該計劃大大縮減了墨西哥農村地區原有的男童與女童之間比較明顯的初中入學率的差異。尼加拉瓜的成績同樣顯著，入學率由計劃實施前的68.5%提高到90%。此外，有研究顯示，在針對某些特定地區的某些年齡段的輟學情況、提高學習成績等方面進行評估時發現，參與計劃救助的兒童在上述各方面均有了明顯改善。比如，牙買加的出勤率原本就高于拉美及加勒比海國家(高達96%)，通過“健康和教育推動發展計劃”，6—17歲兒童的月平均在校出勤率仍增加了0.5天。總體看來，計劃對教育領域的影響是顯而易見的，如果用平均上學年數為單位進行計算，拉美地區兒童讀書年數增加了0.6到1.4年*Jaime Saavedra, Omar S. Arias, Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe: promesas y retos para las políticas públicas, Espa?a: Salamanca, 2005, p215.。

計劃在教育領域的大力度投入，改變了貧困人口特別是印第安土著人口對于受教育的看法，與不參與計劃的墨西哥土著青年相比，越來越多的15—25歲的青年人將上學看作他們的主要任務和改變命運的首選手段，據統計，26.6%的土著男生、28%的土著女生以及32.7%的印歐混血女生專心投入到學業中，而這一比例在不參與計劃的青年中分別僅為12.1%、7.4%和10.7%*Secretaría de Desarrollo Social de México(SEDESOL), Oportunidades—Un programa de resultados, México D.F.: Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión, 2010, p24.。

最后，社會貧困狀況有所緩解，在實施項目的不同國家，貧困人口的平均消費均有所增長，增長率從15%(哥倫比亞)到30%(洪都拉斯)不等。這一點從大多數國家貧困人口的減少中可以顯現出來。比如，在計劃開展兩年后墨西哥的貧困人口減少了10%，在計劃資助下完成了小學和初中學業的青年受益人的收入分別增加12%和14%。

結語

“有條件現金轉移支付計劃”是通過政府投入一定的扶貧資源扶持貧困地區和貧困人口提高他們的教育文化水平，以促進人力資本水平的提高，從而逐漸走上脫貧致富的道路。這種教育扶貧方式是借助國家、地方和社會各界的力量，啟動貧困人口自身的主動性，提高他們的自我脫貧能力，從而消除了貧困的代際傳遞。這種“造血式”扶貧，一方面可以提高貧困人口的自身能力，另一方面，政府的扶貧資金的使用效率也會得到進一步提高，扶貧的成本—效率比會得到顯著增加。

此系列計劃是拉美地區實施范圍最廣、創新性最強的社會政策。雖然這項扶貧計劃不足以囊括解決貧困的所有措施，但它作為一項中長期扶貧計劃，有助于增加貧困人口人力資本存量，促進其自身脫貧能力的提高，從而達到避免貧困現象代際傳遞的惡性循環，從根本上消除貧困的目標。該計劃具有重要戰略意義，對于我國研究扶貧政策具有一定的啟示和借鑒意義。

(責任編輯：張婧)

[中圖分類號]G40

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]04-0171-05

作者簡介：鄭皓瑜(1979—)，女，對外經濟貿易大學外語學院講師，法學博士，主要研究方向為拉丁美洲社會問題。

收稿日期：2016-01-25