新時期深化首都城市管理體制改革研究

宋連娣

習近平總書記在中央城市工作會議上強調指出，要推進城市管理機構改革，創新城市工作體制機制，不斷完善城市管理和服務，提升城市管理水平。這一重要講話是我們做好新時期城市管理工作的重要遵循。我們必須深入學習貫徹中央城市工作會議精神，深入學習落實習近平總書記關于做好城市管理工作的重要論述，以“四個全面”戰略布局為引領，以城市管理現代化為指向，理順體制機制，構建“大城管”格局，為破解“大城市病”、建設國際一流的和諧宜居之都提供有力的體制機制保障。

一、新時期深化首都城市管理體制改革的基本要求

（一）深化首都城市管理體制改革必須落實中央城市工作會議精神

中央城市工作會議對加強城市管理工作提出了明確要求。做好城市工作，要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式、完善城市治理體系，提高城市治理能力。

（二）深化首都城市管理體制改革必須落實中共中央國務院發布的《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》

《指導意見》繪就了城市管理工作的總體框架。以理順體制機制為途徑，將城市管理執法體制改革作為推進城市發展方式轉變的重要手段，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現城市管理執法機構綜合設置，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制。

（三）深化首都城市管理體制改革必須落實《京津冀協同發展規劃綱要》的精神

《綱要》為城市管理工作指明了前進方向。提出了將京津冀區域建成以首都為核心的世界級城市群的發展目標，列出了有序疏解北京非首都功能、優化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題的首要任務。北京市《綱要》實施意見中也提出了建立健全與城市功能定位相適應的城市管理體制機制，構建“大城管”城市綜合管理格局，建立分區、分類、分層的城市管理服務模式，保障城市運行安全。

（四）深化首都城市管理體制改革必須落實十八屆五中全會精神和北京市委的“十三五”規劃建議

中央和北京市的《建議》對城市管理工作作出了全面部署。十八屆五中全會關于“十三五”規劃建議要求在國家治理體系和治理能力現代化方面取得重大進展，市委十一屆八次全會關于“十三五”規劃建議明確提出深化城市管理體制改革，形成權責清晰、服務為先、有序參與的體制機制，實現城市管理目標、方法和模式的現代化。理順城市管理部門職責分工，構建“大城管”體制。

二、首都城市管理體制改革的歷史沿革

為適應市場經濟體制改革和首都社會經濟發展的需要，北京市對城市管理體制進行了積極探索，城市管理體制經歷了“綜合——專業化——綜合”的過程。

（一）從綜合管理向專業化演變

北京城市管理曾經實行過“大城管”模式。2000年以前，北京市市政管理委員會協調管理13個局、總公司，是真正意義上的城市綜合管理部門，絕大多數城市管理問題由市政管委一個部門即可得到較好的協調解決。2000年以后，隨著城市發展和政府體制改革推進，管理專業化趨勢明顯，原由市政管委所屬的局、總公司相繼獨立，形成現在多部門、專業化管理城市的格局。專業化改革使得各專業領域內的專業城市管理問題得到較好解決，而需要多部門聯合解決的城市管理問題由于專業部門間協調效率低、難度大，逐漸成為“痼疾頑癥”。

（二）專業化再次向綜合管理邁進

由于缺乏有效的綜合協調管理體制，專業部門分割過細的城市管理體制逐漸顯露出一些弊端。為迎接北京奧運會召開，2005年底市委、市政府決定成立北京市“2008”環境建設指揮部及辦公室，負責統一指揮、組織協調、督促落實本市城市環境景觀建設和環境秩序整治任務，取得顯著成效。奧運會后，為鞏固奧運成果，加強環境建設統籌協調，2010年5月經中央編辦批準，成立了首都城市環境建設委員會，辦公室設在市市政市容委。環境建設指揮部、首都環境建設委在全市環境建設工作中發揮了很好的綜合協調作用，2008奧運會取得了“無與倫比”的評價，國慶六十周年、六十五周年、2014年APEC峰會和2015年紀念抗日戰爭勝利70周年等一系列重大活動期間，優良的城市環境和秩序氛圍，充分顯示了環境建設綜合協調機構的重要作用。

（三）創新試點城市綜合管理體制

2014年，市委、市政府確定在石景山區開展城市管理體制改革試點，石景山區突出黨建統領，成立區委派出機構城市綜合管理工作委員會，負責區城管系統思想、組織建設和領導班子管理等工作。同時，注重行政綜合，以區市政市容委為基礎成立區城市綜合管理委員會（與區委城管工委合署辦公），對區環保、園林綠化、城管執法、城管監督指揮等部門和單位實行歸口管理，統籌負責城市環境建設、市政基礎設施、公用事業、環境衛生、交通、水務等行業管理工作。石景山區抓住“綜合”、“下沉”兩個關鍵，形成和完善了構建城市綜合管理體系的基本思路，即：發揮黨建統領作用，推動城市管理重心下移和專業職能下沉，構建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的城市綜合管理體系，形成主體清晰、權責明確、上下聯動、協調有力、執法到位、運轉高效的城市管理格局，進一步提升了城市治理水平，探索出了一條城市管理體制改革的新路，得到了市委、市政府的認可。

三、當前首都城市管理工作存在的主要問題

（一）城市管理決策統籌不夠有力

在過去“建設為主”的時期，北京的城市管理主管部門分散決策特點較為突出，包括規劃、建設與運行、管理等環節，都分散為不同行業主管部門專業管理。然而，當城市管理向“建、管并重”時期過渡時，這種專業部門間協調矛盾，以及規劃、建設、管理協調的矛盾則更突顯出來。城市管理是一項需要高度協同化的系統工程，目前北京市雖然設置了多個與城市管理相關的議事協調機構，發揮了較好的綜合協調作用，如：首都規劃建設委員會、首都城市環境建設委員會、首都綠化委員會等，但由于城市管理領域寬廣、部門較多、職責交叉，這些議事協調機構只是分別負責城市管理的一個環節、一個領域，缺少一個綜合的城市管理協調決策機構，導致各部門大多從自身職責出發制訂出臺政策標準，形成了政出多門、各自為政的局面，致使城市管理中遇到的一些需要跨部門、跨行業聯手解決的難點問題一直得不到有效解決，造成頂層統籌不夠，缺乏整體規劃的局面。

（二）城市管理綜合協調不夠順暢

目前城市管理的專業化體制，弱化了綜合管理的協調職能，部門之間協調不力、溝通不暢，給城市安全運行帶來了很大隱患。如地下管線綜合管理，目前北京市地下管線綜合管理部門對于地下管線只有安全監管責任，缺乏安全監管手段，制定的年度消隱計劃除了少數能隨道路大修落實外，大部分隱患得不到及時消除。其中原因就在掘路審批分散在不同部門——涉及開挖城市道路的，需要到公安交管部門審批；涉及開挖鄉村道路的，需要到路政部門審批；涉及開挖道路兩側綠地的，需要到園林綠化部門審批。管線路由需要規劃部門審批，施工則由建設部門審批，眾多部門各自為政，難以解決存在的問題。城市管理職能“碎片化”問題，造成了普遍詬病的“馬路拉鏈”現象。

（三）相關部門協同程度不高

當前，城市管理工作在規劃、建設、管理等環節上協同程度不高，多體現為末端環節（管理）缺乏針對前端環節（規劃、建設）的參與機制。但是，出于政府兜底、維穩等壓力型治理思維，一些在規劃與建設環節出現的問題，如建設質量不高、開發甩項、規劃不合理所產生的責任包袱，卻往往傳遞到了管理主體身上。如公共服務配套設施建設問題，部分新建小區存在缺少垃圾樓、公共廁所等配套環境衛生公共服務設施的問題，主要原因是在規劃階段，開發商規避相關標準規范，拆分項目單個審批；在建設階段甩項，不建或少建配套環衛設施。由于市政市容部門“建設工程配套環境衛生設施竣工驗收”行政許可沒有納入規劃、建設審批前置條件，對開發商不能形成有效制約，導致開發建設單位主動辦理率極低，出現了“規劃漏項、建設甩項”現象。由于存在“鄰避效應”，管理部門想后期補建，工作困難重重。

（四）管理部門與執法部門工作脫節

城市管理是行政執法的基礎，行政執法是城市管理的手段，城市管理工作的好壞直接影響行政執法的效能，行政執法的程度直接影響城市管理的質量。現代城市管理的復雜性、系統性和綜合性，要求城市管理部門和綜合執法部門必須密切合作，綜合治理。但在實際工作中，由于城市管理職責不明晰，導致統籌管理執法不到位，容易產生管罰脫節、監管失控問題，也不利于主管部門及時發現政策不足，像小廣告治理等“痼疾頑癥”問題，難以很好解決。

（五）民眾參與城市管理不夠

市民是城市建設管理的主體，如果社會組織和個人在城市管理中的作用發揮不夠，事無巨細都由政府親力親為，無疑將加重政府負擔，降低城市管理效率。應該說，北京市充分發揮市民參與城市管理的條件已經成熟，但我們對社會組織和市民群眾在城市管理中發揮什么樣作用還沒有清晰的定位，對市民參與城市管理缺乏必要的引導手段，城市居民對于城市管理的決策內容缺乏評估與否決的渠道，知情權、參與權得不到落實。比如，地區性詳細規劃沒有完全公開，使得市民無法依據法規來及時向有關部門舉報違法建設現象。

四、國內外城市管理工作經驗借鑒

通過對國內外各大城市管理體制的調查研究發現，城市管理體制改革共性都在推行“綜合”和“下沉”，在“以塊為主”上抓落實，夯實市、區、街三級管理體制。主要共同點有以下四點：第一，突出統籌地位，成立城市管理議事協調機構和綜合協調部門；第二，明確政府職能定位，高層重視、加大資金投入；第三，理順體制、創新機制，嚴管重罰、強化監督；第四，引入市場機制，強化社會服務。

（一）上海經驗：黨委統一領導，部門綜合設置

上海市成立了“上海市城市綜合管理推進領導小組”，由主管副市長任組長，市政府相關部門和各區縣、各相關單位主管領導為成員，主要負責城市管理領域重大問題的統籌指導、綜合協調工作，初步形成了“全市統籌、統一協調、市區聯動、區縣為主、分工負責、各司其責”的城市管理工作格局。在部門設置上突出“黨建統領”，成立了上海市建設交通工作黨委，與上海市城鄉建設和管理委員會合署辦公，代行上海市城鄉建設和管理委員會黨組職能，市政府“兩委+若干專業部門”的主要領導均為黨委委員。

（二）天津經驗：設立城市管理委員會，加強監督考核和執法

2010年天津市制定《天津市城市管理規定》，設立了城市管理委員會，由主管副市長任主任，市政府主管副秘書長任副主任，各市級城市管理相關部門為成員單位，對與城市管理有關的重大事項進行統籌協調，委員會辦公室設在市市容和園林管理委員會。為加強城市管理和行政執法的協調配合，市市容和園林管理委員會一名副主任（黨組成員）兼任市城市管理綜合執法局局長（政委），同時委內設執法監督處，負責市容環境、園林綠化、城市管理等方面法律法規規章執行情況的監督檢查。

（三）南京經驗：市城市治理委員會辦公室=市城市管理局+市城市管理行政執法局

設立南京市城市管理局，掛市城市管理行政執法局牌子，為市政府工作部門。在市政府層面成立議事協調機構南京市城市治理委員會，市長任委員會主任，其辦公室的具體工作由市城市管理局承擔。市城市管理局主要承擔市容景觀、環境衛生、市政設施、城市綠化、愛國衛生、城管執法等方面的組織指導、統籌協調、監督檢查、綜合考評責任。另外下設城市管理監督指揮中心，負責受理城市管理方面的信訪和舉報投訴，并對全市城市管理工作進行監督與評價。

（四）香港特別行政區：打造城市管理長效機制

一是打造城市管理超前機制，城市管理從事后處理向超前預防控制轉變。二是打造城市管理快速反應機制，城市管理從靜態管理向動態管理轉變。三是打造城市管理多元參與機制，城市管理從單一主體到多元主體轉變。財政投入專項經費，宣傳教育費用列入城市維護費當中，一般占城市維護費的0.5%。四是打造管理重心下移機制，城市管理從重視“上層”向重視“基層”轉變。加強區議會在提供和管理地區服務和設施事務上的影響力，區議會獲批的撥款額逐年增加。

（五）新加坡：順暢的管理體制和健全的法制保障

新加坡城市管理工作主要是由國家發展部下轄的公園及康樂局、市鎮理事會以及環境與水資源部下轄的環境局負責，同類管理事項只有一個“婆婆”，杜絕推諉扯皮現象。注重綜合管理，成立了“花園城市行動委員會”，在擬定政策、綜合協調有關城市園林綠化建設及管理方面發揮了重要作用。強調依法管理，政府對城市管理的各個方面都有立法，做到無事不立法、執法有依據。執法“嚴”字當頭，嚴刑峻法是新加坡“以法治城”的重要特點。

五、深化首都城市管理體制改革的思路對策

城市管理工作要進一步理順城市管理體制機制，處理好五個方面的關系，不斷提升城市管理現代化水平。

（一）處理好城市管理與城市規劃、城市建設的關系，增強城市管理全局性

城市規劃、城市建設、城市管理是現代城市發展的核心組成部分，城市是一個有機體，城市規劃是生長坐標，城市建設是骨肉之軀，城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動，才能讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市規劃要創新規劃理念，緊密結合城市建設與城市管理的需要，既要考慮城市建設的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實提高規劃的前瞻性、系統性和科學性，確保“功能齊全不漏項”；城市建設要以規劃為藍圖，強化規劃的嚴肅性、權威性，從嚴實施，紅線管理，抓好市政設施建設和公共服務供給，逐步形成適度超前、相互銜接、滿足未來需要的市政基礎設施和公共服務設施，為后續城市管理提供便利與可能性，保證“設施建設不甩項”；城市管理要探索建立評估反饋促進機制，城市管理部門要參與城市規劃編制和城市市政設施建設驗收等工作，及時向城市規劃、城市建設部門提出城市基礎設施和公共服務設施的規劃設計、建設情況的調整完善意見，確保各類設施按標準設置，各種功能齊全配套。

（二）處理好綜合管理與專業管理的關系，增強城市管理系統性

綜合管理和專業管理不是簡單的總和分的關系，而是相融相通、比例協調、共同促進的關系。隨著城市規模的日益擴大，城市管理各子系統之間的復雜交錯性難以簡單分解，以專業職能部門為基本單位強化專業的管理模式在當今城市特別是大城市和超大城市中日漸低效。就拿“城市牛皮癬”小廣告的治理來說，它就涉及到環衛、教育、稅務、衛生、商務、住建、公安、交通、城管等十幾個專業管理部門，只靠一家專業部門管理，往往治標不治本。再比如廣為社會詬病的“馬路拉鏈”問題亦是因為各類管線分屬不同的專業部門管理造成的。所以城市管理必須強調綜合，強調綜合并不是要取消專業，而是要在綜合中體現專業。要實行城市管理領域大部門制，整合市政公用、市容環衛、城市園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理體制的綜合。同時要建立城市管理綜合協調機制，形成相關部門之間信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制，加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲，合理確定考評對象，科學設置考評內容，加強考評結果運用，納入政府績效考核內容，納入考察領導干部政績內容，納入“以獎代補”內容，納入政府信息公開內容，納入領導干部問責內容。

（三）處理好高位統籌與重心下沉的關系，增強城市管理持續性

“高位統籌”主要是指市級城市管理部門履行業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價職能，完善管理標準、健全制度體系、強化決策指導，通過搭建平臺，強化溝通，不斷創新城市綜合管理新模式、新方法；“重心下沉”主要是指賦予區、街道等基層必要的人、財、物和執法手段，努力在街道（鄉鎮）層面形成集中統一、歸口管理、密切配合、上下一致、運轉順暢的機制，集中發揮屬地管理、精細執法、服務民生、促進和諧效能，切實有效解決“看得見的管不了，管得著的看不見”的現象。要做好城市管理服務工作，既要高度重視高位協調、市級宏觀決策指導的綜合統領職能，也要高度重視屬地管理、城市管理重心下移的執行處理職能。“統籌”與“下沉”都是城市管理中的兩種資源整合手段，必須相輔相成，不能偏頗，目的都是為了讓城市管理的決策、協調、指揮更加高效，讓解決群眾身邊的問題更加快捷，讓人民群眾更加滿意舒心。

（四）處理好城市管理與城管綜合執法的關系，增強城市管理統一性

現代城市管理的復雜性、系統性和綜合性，要求城市管理部門和綜合執法部門必須密切合作，綜合治理。城市治理現代化是目標，城市管理和綜合執法都是手段，城市管理為綜合執法提供管理資源，綜合執法為城市管理提供執法保障，兩者共同服務于城市治理現代化，形成“一體兩翼”、“一車兩輪”的統一關系。國內外城市管理實踐證明，只有二者密切配合，城市治理才能相得益彰。應明確城市管理職責邊界，通過部門職能、組織體系、工作力量、業務流程進一步對接融合，構建城市管理與城管執法的快速銜接機制。應積極推行城市管理領域綜合執法，重點在與群眾生產生活關系密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法，形成統一決策、統一管理、統一執法的“大城管”格局，提升城市治理現代化水平。

（五）處理好政府與市民的關系，增強城市管理服務性

城市管理只是手段，做好服務，讓市民生活更美好才是目的。按照傳統思維模式，政府是城市規則的制定者、城市管理的監督者、城市服務的提供者，市民則是城市規則的執行者、城市管理的受控者、城市服務的享有者。但隨著時代的發展，市民作為城市的主人，應當參與城市規則的制定，監督政府的城市管理行為。在當今社會，沒有市民參與的城市管理將是無源之水、無本之木，政府和市民已經形成了共存共榮、協同治理的新型關系。創新城市治理體系，提升城市治理能力，關鍵在于改變單一的自上而下的精英管理模式，努力采取自上而下與自下而上相結合的政府與公眾共同參與的治理模式，真正發揮市民參與決策、參與管理、參與監督的作用。政府、市民既要發揮各自優勢，盡職盡心，又要彼此相融相通，協同應對，共同破解“城市病”難題。一是轉變職能，調整結構，優化運作，與日益變化的社會治理需求相適應；二是完善機制，依法規范市民參與范圍、權利和途徑，暢通參與渠道，保障市民知情權、參與權和監督權；三是搭建平臺，倡導城市管理志愿服務，發揮志愿者在城市治理中的引領作用；四是培育引導社會組織、市場中介機構和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動的城市治理模式。

（責任編輯：黃荔）