開啟城市治理新時代

王寧 齊心

2016年是“十三五”規劃的開局之年，也是全面建成小康社會決勝階段的開局之年。一年之計在于春，來自全國各地的兩會代表委員們在此共話改革，共商國是，共謀發展。讓我們傾聽這些“好聲音”，讓它凝聚成中國前進的磅礴力量，鼓舞人心，催人奮進。

全國人大代表、天津市委代理書記、市長黃興國

讓新發展理念在天津落地生根

過去5年，天津市經濟發展年均增速達12.4%，一直保持在全國前列，交出了一份令人欣喜的“成績單”。全國人大代表、天津市委代理書記、市長黃興國表示：“我們將認真落實好中央提出的創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，相信天津經濟社會發展的步伐將會更快更穩！”

黃興國把天津的經驗歸納為：實體經濟做“加法”，節能減排做“減法”，轉型升級做“乘法”，防治污染做“除法”。“加減乘除”讓天津市發生了歷史性的變化：綜合實力顯著提升、經濟結構顯著優化、改革活力顯著增強、區縣經濟顯著壯大、城鄉面貌顯著變化、群眾生活顯著改善。據統計，2015年天津市生產總值達到16538億元，是2010年的1.8倍；一般公共預算收入2667億元，年均增長20.1%；固定資產投資5年累計超過5萬億元，年均增長15.5%；萬元生產總值能耗累計下降24%，超額完成國家下達的節能減排目標任務……尤為可喜的是，天津市始終不渝地推進科技創新，不斷提高產業核心競爭力，經濟結構發生了實質性變化。黃興國說：“最大的亮點就是服務業占全市經濟比重超過工業，達到52%，已經形成‘三二一產業格局。”制造業這一天津傳統優勢產業實現了轉型升級，目前總產值超過3萬億元，其中裝備制造成為萬億級產業。此外還建成了電子信息、石油化工等8個國家新型工業化產業示范基地。

“小康全面不全面，生態環境很關鍵。”黃興國說，“良好的生態環境是實現可持續發展的關鍵，也是最公平的民生福祉。我們牢固樹立‘綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念，大力實施了‘美麗天津·一號工程。”近年來，天津大力推進清新空氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區和綠化美化“四清一綠”行動，源頭上嚴防，過程上嚴管，工作上嚴查，后果上嚴懲，全市生態環境和人民群眾生產生活條件得到明顯改善。

“十三五”時期，是加快實現中央對天津定位、全面建成高質量小康社會的關鍵時期。黃興國說，天津正面臨五大戰略疊加的歷史機遇。要按照中央要求，牢牢把握新常態這個大邏輯，讓新發展理念在天津落地生根，積極進取，苦干實干，確保實現全面建成高質量小康社會的奮斗目標。

全國人大代表、重慶市市長黃奇帆

用市場化手段解決農村面源污染治理問題

全國人大代表、重慶市市長黃奇帆在參加重慶代表團駐地舉行的小組會議第一小組討論時談到，要解決治理農村面源污染的資金問題，需引入市場機制。

黃奇帆說，農村面源污染治理非常重要。國家對偏遠鄉鎮、村落建設垃圾處理、污水處理設施給予一定的資金補助，是必要的。但如果全國的農村面源污染治理都找國家要錢，國家是承擔不起的，這件事也干不成。那怎么辦？關鍵要靠改革，通過市場化的辦法來解決。比如，重慶在農村危舊房改造中，建一套住房一般要8-10萬，而國家只補助2萬多，這個缺口我們就通過引導農戶集中建房，并將節約出的宅基地復墾為耕地產生地票。如果100套危舊房占了100畝地，集中建房一般只需要30畝，省下的70畝復墾后變成地票，按每畝20萬算可收入1400萬，扣除復墾成本，每戶農民可收入約10萬。正是通過這種辦法，近幾年重慶解決了幾十萬戶農村危舊房改造和高山移民搬遷的資金問題。

黃奇帆認為，農村面源污染治理的資金問題，也要通過這種方式解決。首先，對農村污染物存量進行測算。假如一個省的農村每年排放1億噸污水或垃圾，修建污水、垃圾處理站場后，每年減少了1千萬噸污水或垃圾排放量，經權威部門核定后，就形成了1千萬噸減排指標。另一方面，在城市擴張過程中，必然要產生污水、垃圾等污染物，這些污染物雖然都要經過處理，但畢竟新增了污染排放，就需要購買指標。這樣，農村減排產生的指標，就可以賣到城市。這個過程就是城市反哺農村、支援農村、城鄉統籌的過程，是污染物增減掛鉤平衡的過程。大致測算，我國城市擴張產生的垃圾和污水，要比農村高出兩倍多。這個改革如果到位，意味著農村減排的指標都可以被城市吸收，形成一個平衡。

黃奇帆說，這個市場機制搞起來，不僅可以解決農村面源污染的資金來源問題，還能減少政府對農村垃圾、污水處理設施等項目的審批，也提高行政效率。去年，重慶市政府已經研究了這件事，并出臺了實施方案，今年將全面啟動。黃奇帆表示，他相信實施結果就像地票一樣，能夠給老百姓帶來紅利。

全國人大代表、海南省省長劉賜貴

“多規合一”實現生態環境和經濟社會發展雙贏

“作為全國惟一一個省域‘多規合一改革試點，我們已經交出了成績單。”全國人大代表、海南省省長劉賜貴說。

2013年中央城鎮化工作會議提出，在縣市探索國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等“三規合一”或“多規合一”。啟動‘多規合一改革，是海南省委、省政府以制約海南發展的問題為導向，把全省作為一個大城市來統一規劃的重大決策，目前，這項工作已基本完成。

劉賜貴介紹，海南在“多規合一”改革中取得了以下成效：一是各種各類“規劃打架”的矛盾得到了消除，實現了相互間有機銜接；二是嚴守生態底線，把生態紅線落實到每個圖版和地塊上；三是在編制規劃的過程中謀劃海南的發展，厘清了支撐海南發展的新業態和經濟增長點，確定了重點培育和壯大的12個產業，在六類園區里集中集聚發展；四是探索最大限度地簡化審批手續，以規劃代替立項，以園區整體環評代替單項環評。

“我們的最終目的，就是要在‘多規合一指導下實現生態環境和經濟社會發展的雙贏。”劉賜貴說：“‘多規合一是海南省發展的現實訴求，也是長遠需要，其目的就是更好發揮我們生態環境、經濟特區、國際旅游島三大優勢。”

全國人大代表、南京市市長繆瑞林

江北新區開發建設元年的期待

“江北新區是一塊好料子，不能裁壞了。”全國人大代表、南京市長繆瑞林對江北新區給予很高的期待——作為全省唯一的國家級新區，是南京對接國家“一帶一路”和“長江經濟帶”戰略的重要支撐點，也是南京推進跨江發展、實現擁江發展的重要著力點。“今年既是‘十三五開局之年，也是江北新區開發建設元年。”繆瑞林表示，江北新區排定了總投資1億元以上的重大項目共307個，總投資4500多億元，今年計劃投資800多億元。

除了國家級新區之外，南京江北新區又收獲一個“國家級試點”。在今年2月份，國務院決定，將用2年時間，在江北新區開展服務貿易創新發展試點。繆瑞林透露，國務院決定在全國10個省市和5個國家級新區，開展服務貿易創新發展試點工作。南京江北新區被納入試點，這既是國家交給南京的一項光榮使命，同時也是南京實現外向型經濟跨越發展的重大機遇。

截至2015年10月，南京已建成綜合管廊共計18.6公里，其中，江北新區約8.7公里，河西新城南部約8.9公里，江心洲生態科技島約1公里。今年，南京計劃以江北新區核心區、南部新城紅花機場地區作為綜合管廊的建設示范區，其中江北新區再開工建設地下綜合管廊15公里。繆瑞林介紹，接下來地下綜合管廊建設的重點放在江北新區，這里將建成56公里的地下綜合管廊。

對于南京城建速度放緩的外界評價，繆瑞林表示，南京確定全市城建“總盤子”為388億元，與去年基本持平，但建設重點更突出、民生導向更鮮明。軌道交通方面，在續建地鐵4號線一期、5號線等5條軌道線路的基礎上，啟動地鐵7號線和1號線北延工程，在建里程將達到234公里，既超過目前225公里的通車總里程，也超過了青奧會前的建設高峰規模。

今年，南京市政府1號文件聚焦水污染環境整治，繆瑞林透露，就是因為黑臭河道是長期困擾市民百姓的突出問題，必須下大力氣加以解決。提出了到2017年建成區內基本消除黑臭水體的目標。具體到今年，就是要確保完成36條黑臭河道整治任務。繆瑞林表示，按照國家和省最新的考核標準，確定了今年PM2.5平均濃度比2013年下降13%的目標，力爭達到下降18%以上的考核優秀等次，進一步鞏固提升空氣質量，讓“青奧藍”、“水晶天”成為南京天空的常客。

全國人大代表、陜西省住建廳廳長楊冠軍

盡快啟動城市管理立法

“大原則不清楚，立法標準不一致，大家的看法就不一致，也就容易造成城市管理亂象。”全國人大代表、陜西省住建廳廳長楊冠軍在十二屆全國人大四次會議陜西代表團小組會議上說。針對城市管理亂象，楊冠軍建議盡快啟動城市管理立法。

2015年底，中央召開了城市工作會議，對城市工作包括城市管理工作進行了安排部署，發布了《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確提出，要加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規范作用，到2020年，城市管理法律法規和標準體系基本完善。這是中央對我國城市管理法治化建設設定的明確目標，是做好城市管理工作的重要遵循。

作為社會治理重要內容的城市綜合管理，現行的法律法規繁雜眾多，主要依據是散見于各部門的法律法規規范和部門規章，沒有一部國家層面的法律法規予以規范。《立法法》的修訂賦予設區市地方城市管理方面的立法權，但由于在國家層面缺乏一部統一的法律法規對城市管理的基本內容進行規范，極易造成全國甚至同一省內各個設區市城市管理立法各行其是，體制各異，難以進行統一的指導規范。同時，如果沒有國家層面的《城市管理法》這一基本法作為指導，就難以保證地方政府在城市管理方面的立法質量，容易造成地方城市管理法規的混亂，更加劇“城管亂象”，不利于理順城管執法體制。

為盡快落實中央城市工作會議和《意見》要求，充分發揮立法的引領規范作用，楊冠軍提出了自己的建議：一是先在國務院層面加快制定一部《城市管理條例》，并在條件成熟后通過全國人大制定《城市管理法》，將黨的意志上升為全體人民的意志；二是進一步完善充實國家城市管理機構，在住建部設立副部級城市管理局，指導監督各省市區城市管理工作。

全國人大代表、江蘇省住建廳廳長周嵐

健全城市地下綜合管廊的管線入廊定價機制

“目前影響城市地下綜合管廊廣泛推開的制約點是定價機制不夠健全。”全國人大代表，江蘇省住建廳廳長周嵐談到城市地下綜合管廊問題時說：“這是由于電力、通信等重要管線由國家相關部門和單位垂直管理，在地方政府層面，較難形成對等公平的協商機制。此外，地方政府和管線單位在建設時機、投資時序和入廊收費等關鍵問題上有不同認識，較難達成共識。”為此，她建議：國家發改委、財政部、住房城鄉建設部會同相關部委、以及管線主管部門，盡快系統總結第一批城市地下綜合管廊試點建設的經驗，在《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》的基礎上，盡快出臺更為明確具體的定價機制，區分不同類型的管廊，確定造價標準，提出各類管線入廊的費用分擔比例。

地下綜合管廊具有運營高效、維護方便、安全可靠的特點，雖然初期建設成本較高，但一旦建成即可一勞永逸，是解決“馬路拉鏈頑疾”的根本之策，也是推進新型城鎮化、提升城市綜合功能的關鍵舉措。正因如此，國家高度重視城市地下綜合管廊建設，中央城市工作會議提出了明確要求，國務院常務會議專題研究并頒發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，在全國啟動了首批城市地下綜合管廊試點建設，設立了財政專項支持資金，國開行、農發行也提供了與棚戶區改造同等的貸款支持政策，住房城鄉建設部會同有關部門研究制定了城市地下綜合管廊的工程技術標準規范等。

面對目前的發展困境，周嵐認為，在明確管線必須購買入廊的前提下，應將管廊建設帶來的管線后期維護成本大大節約等因素納入，綜合分析研定。考慮到各地情況的差別，國家確定的費用分擔比例可以采用一定的指導幅度。之后由各城市政府和管線單位在國家確定的分擔比例幅度內，根據具體建設情況協商確定最終價格，協商購買入廊或以投資入股的形式共建共享共用地下綜合管廊。這樣具體明確的定價機制一旦形成，將大大激發市場和社會力量參與投資建設綜合管廊的積極性，PPP模式有望較快推開，城市地下綜合管廊建設規模有望迅速增長。這既有利于補短板，快速提高城市地下管網建設管理和安全運營水平；也有利于穩增長，帶動社會有效投資；還有利于惠民生，大大減少因馬路反復開挖給百姓帶來的不便和干擾。

（責任編輯：黃荔）