構(gòu)建完善的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系

孫永輝 王秀娟 張素紅

近年來，建立城市防災(zāi)減災(zāi)體系的重要性和緊迫性已越來越引起各級各地政府部門的高度重視，通過科學(xué)合理規(guī)劃和嚴(yán)格規(guī)范實(shí)施，有效防范和降低災(zāi)害給人們的生產(chǎn)生活造成的損失。本文以參與編制的《蘭考縣城市綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃》為例，從構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系入手，圍繞城市防災(zāi)減災(zāi)的組織體系、運(yùn)行機(jī)制、恢復(fù)重建體系、應(yīng)急預(yù)案體系，進(jìn)行綜合分析，提出建立綜合防災(zāi)減災(zāi)體系在指導(dǎo)城市防災(zāi)減災(zāi)整體運(yùn)行上的核心指導(dǎo)作用，是城市防災(zāi)減災(zāi)和恢復(fù)重建等各項(xiàng)工作的重要串聯(lián)線，以期為其他縣市在建立綜合防災(zāi)減災(zāi)體系方面起到一定的參考作用。

一、蘭考縣防災(zāi)減災(zāi)體系現(xiàn)狀

在蘭考縣現(xiàn)行的政府架構(gòu)中，與防災(zāi)減災(zāi)管理體系相關(guān)的直接機(jī)構(gòu)包括三大類十個(gè)部門：全權(quán)負(fù)責(zé)災(zāi)害管理事務(wù)的政府辦公室；負(fù)責(zé)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)等預(yù)警和管制任務(wù)的有民防局（人民防空辦公室），科技局下屬的地震辦公室，氣象局、河務(wù)局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局；負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)救災(zāi)等災(zāi)害防控任務(wù)的有消防大隊(duì)和公安局；負(fù)責(zé)災(zāi)后救助等安置工作的有民政局和衛(wèi)生局。

二、存在的主要問題

近年來，雖然蘭考縣的防災(zāi)減災(zāi)工作取得了一定成績，但是面對日趨嚴(yán)峻的防災(zāi)減災(zāi)形勢，蘭考縣的防災(zāi)減災(zāi)能力與人民群眾的需求還存在一定差距，主要表現(xiàn)在：

一是防災(zāi)減災(zāi)工作管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制和投入機(jī)制不健全；二是由于負(fù)責(zé)管理的部門多，造成職能分散，資源不能共享，責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督考核亟待完善；三是監(jiān)測基礎(chǔ)條件差，監(jiān)測能力不強(qiáng)，群測群防的網(wǎng)絡(luò)平臺亟待健全；四是由于缺乏相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)綜合規(guī)劃，部分城區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施不能滿足要求，防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施能力明顯不足；五是應(yīng)急救援體系尚不完備，應(yīng)急預(yù)案編制工作滯后，應(yīng)急救援能力亟待提高；六是宣傳教育活動少且形式單一，防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳不夠深入，亟待提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識和避險(xiǎn)自救能力。

三、綜合規(guī)劃防災(zāi)減災(zāi)體系

（一）綜合防災(zāi)減災(zāi)的組織體系

在開展防災(zāi)減災(zāi)的工作中（圖1），綜合防災(zāi)減災(zāi)的組織體系起著至關(guān)重要的作用。通過調(diào)查走訪，為便于防災(zāi)減災(zāi)工作的管理和協(xié)調(diào)，市縣一級一般都由政府部門設(shè)立專門負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)工作的機(jī)構(gòu)，以提高政府部門對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)對能力。目前，雖然蘭考縣初步建立了相對完善的防災(zāi)組織體系，搭建了綜合防災(zāi)組織體系的基本框架，但是由于體系不夠完善，在實(shí)際工作中暴露出了諸多問題與不足，需要對原有的組織體系進(jìn)一步完善，盡快建成科學(xué)的綜合防災(zāi)減災(zāi)組織體系。

針對蘭考縣現(xiàn)行的綜合防災(zāi)減災(zāi)組織體系，一是設(shè)立蘭考縣綜合防災(zāi)管理委員會，由縣長、主管副縣長、各相關(guān)單位負(fù)責(zé)人、防災(zāi)減災(zāi)專家，共同負(fù)責(zé)綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的組織與實(shí)施；二是設(shè)立蘭考縣應(yīng)急指揮中心，中心下設(shè)管理防災(zāi)指揮部、應(yīng)急處置指揮部、恢復(fù)重建指揮部，作為綜合防災(zāi)減災(zāi)委員會的直屬機(jī)構(gòu)與具體組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)綜合防災(zāi)減災(zāi)工作；三是防災(zāi)指揮部主要負(fù)責(zé)各種災(zāi)害的監(jiān)測和防治工作。當(dāng)綜合災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測到災(zāi)害即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生時(shí)，將災(zāi)害信息及時(shí)傳輸至預(yù)警信息發(fā)布平臺，發(fā)布預(yù)警信息；四是應(yīng)急處置指揮部下設(shè)綜合災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動中心，作為全縣應(yīng)急處置工作的總體調(diào)動與協(xié)調(diào)中心。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，全縣各相關(guān)部門有責(zé)任和義務(wù)，配合應(yīng)急聯(lián)動中心的應(yīng)急救援工作。應(yīng)急聯(lián)動中心應(yīng)急信息發(fā)布通知、人員疏散管理、聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)、救災(zāi)資源調(diào)度分配、災(zāi)害信息動態(tài)采集，統(tǒng)一進(jìn)行高效、聯(lián)動的緊急救援工作；五是恢復(fù)重建指揮部負(fù)責(zé)災(zāi)害損失數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析工作，維持秩序短期恢復(fù)、救災(zāi)設(shè)備物資管理、災(zāi)民救助安置管理、災(zāi)害補(bǔ)助損失賠償，統(tǒng)一組織實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建工作；六是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有條件的村（社區(qū)）應(yīng)根據(jù)災(zāi)情，建立綜合防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)組織體系，形成上下貫通、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)動的高效聯(lián)動的災(zāi)害管理組織體系。

（二）綜合防災(zāi)運(yùn)行機(jī)制

1.定期進(jìn)行“拉網(wǎng)式”隱患排查（圖2）。當(dāng)某一地區(qū)發(fā)生災(zāi)害時(shí)，應(yīng)及時(shí)對受災(zāi)影響的區(qū)域進(jìn)行“拉網(wǎng)式”隱患排查，力爭最大程度降低災(zāi)害隱患漏查率，同時(shí)對排查到的災(zāi)害隱患進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，將信息及時(shí)傳遞給相關(guān)部門，比如，氣象部門可以直接將暴雨信息傳遞給地質(zhì)災(zāi)害防治管理部門。

2.相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合對災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和鏈性分析，對災(zāi)害隱患進(jìn)行防治。當(dāng)隱患勘察、災(zāi)害監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)災(zāi)害險(xiǎn)情或者災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生時(shí)，應(yīng)立即報(bào)告應(yīng)急指揮中心。應(yīng)急指揮中心要立即通知、組織相關(guān)部門，進(jìn)行救援救助和恢復(fù)重建。防災(zāi)減災(zāi)信息應(yīng)及時(shí)輸入綜合災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫，為綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的運(yùn)行，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（三）災(zāi)后恢復(fù)重建體系

恢復(fù)重建指揮部（圖3）應(yīng)全面協(xié)調(diào)交通、城建、衛(wèi)生、水利、電力、燃?xì)狻㈦娦拧h(huán)保等相關(guān)部門，進(jìn)行生命線系統(tǒng)恢復(fù)、防治疫病、防治環(huán)境污染等工作。通過多種形式，廣泛爭取社會救助和政府救助，對災(zāi)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移與安置，對救援物資進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，切實(shí)將救援物資發(fā)放給災(zāi)民。同時(shí)，還要注意加強(qiáng)對災(zāi)民的心理救助與司法救助，通過建立完善的心理救助體系，加大對災(zāi)民的心理救助力度，使災(zāi)民早日走出災(zāi)害造成的心理陰影。恢復(fù)重建指揮部要依據(jù)災(zāi)害調(diào)查評估小組提交的報(bào)告，對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建能力、可利用資源、征用物資等進(jìn)行科學(xué)評估，并在此基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的恢復(fù)重建方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)有效地開展災(zāi)后恢復(fù)重建和物資補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳌；謴?fù)重建指揮部要及時(shí)成立災(zāi)害調(diào)查小組，負(fù)責(zé)對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的能力、恢復(fù)重建可利用的資源、征用重建物資等進(jìn)行調(diào)查評估，為制定恢復(fù)重建方案提供依據(jù)。在恢復(fù)重建的工作中，指揮部要加大對資金和建設(shè)工程的使用和質(zhì)量監(jiān)管。同時(shí)，恢復(fù)重建指揮部還要對災(zāi)害成因、性質(zhì)、損失等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，撰寫調(diào)查報(bào)告并給出預(yù)案改進(jìn)和相關(guān)責(zé)任追究建議，之后將調(diào)查報(bào)告遞交縣綜合防災(zāi)委員會，通報(bào)相關(guān)部門和個(gè)人，并將災(zāi)害信息納入綜合災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫。在具體實(shí)施的過程中，相關(guān)部門要及時(shí)跟進(jìn)，對災(zāi)害調(diào)查評估過程中的瞞報(bào)、漏報(bào)予以嚴(yán)處。

（四）應(yīng)急預(yù)案體系

一是要將綜合防災(zāi)作為關(guān)鍵內(nèi)容，納入城市總體規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)，制定切實(shí)可行的綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃（圖4），重點(diǎn)是基于災(zāi)害之間的相互關(guān)系對自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和環(huán)境災(zāi)害，進(jìn)行綜合有效的防御。二是以綜合防災(zāi)規(guī)劃為基準(zhǔn)，制定災(zāi)害防治規(guī)劃體系（總體防治規(guī)劃-專項(xiàng)防治規(guī)劃-現(xiàn)場防治規(guī)劃）；應(yīng)急預(yù)案體系（總體應(yīng)急預(yù)案-專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、保障應(yīng)急預(yù)案-現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場保障預(yù)案）；恢復(fù)重建方案體系（總體方案-專項(xiàng)方案-現(xiàn)場實(shí)施方案）等。三是所有的企事業(yè)單位和高危行業(yè)，應(yīng)根據(jù)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的專項(xiàng)規(guī)劃，參照政府一級的防治規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案和恢復(fù)方案，制定適合本單位和本行業(yè)的災(zāi)害防治-應(yīng)急-恢復(fù)方案。

四、制定綜合防災(zāi)減災(zāi)體系政策建議

第一，建立完善的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)與公共安全控制技術(shù)指標(biāo)體系，用以制定或修訂城市防災(zāi)減災(zāi)與公共安全規(guī)劃，指導(dǎo)城市防災(zāi)減災(zāi)與安全建設(shè)和管理。

第二，強(qiáng)化和完善城市防災(zāi)減災(zāi)的管理體系，打破各自為政的管理模式，建立有效應(yīng)對城市各種災(zāi)害，包括檢測、防御、救援和恢復(fù)重建的統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合、應(yīng)急聯(lián)動的城市防災(zāi)減災(zāi)管理運(yùn)行體系。

第三，完善城市防災(zāi)減災(zāi)與公共安全規(guī)劃體系。在分項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)要求的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排應(yīng)急指揮中心、應(yīng)急通道、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急救災(zāi)物資儲備、生命線工程，對危險(xiǎn)品設(shè)施選址和建設(shè)用地的防災(zāi)適宜性提出總體要求。

第四，在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，針對城市重要城區(qū)、社區(qū)、大型廠礦區(qū)，制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)并提出規(guī)劃管理要求，形成從城市到社區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃系統(tǒng)，并將防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃系統(tǒng)納入城市規(guī)劃一并實(shí)施。

（責(zé)任編輯：李靜敏）