事業(yè)單位法人治理結構建設研究綜述

李亞玲　陳運雄

[摘 要]本文通過對近年來國內外具有代表性的事業(yè)單位法人治理結構建設研究文獻的梳理和總結，以事業(yè)單位法人治理結構為對象，研究了事業(yè)單位法人治理結構的相關概念、發(fā)達國家公立機構法人治理結構建設的經(jīng)驗以及我國公立高校、醫(yī)院、文化事業(yè)單位法人治理結構建設的現(xiàn)狀與問題，以期推動我國事業(yè)單位法人治理結構的建立健全。

[關鍵詞]事業(yè)單位；法人；治理結構；綜述

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.057

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）08-00-02

1 事業(yè)單位法人治理結構概念

1.1 事業(yè)單位概念的界定

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位是指以社會公益為目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。2011年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出，以現(xiàn)有事業(yè)單位承擔的職能和社會功能為依據(jù)，將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能的行政類、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營類和從事公益服務的公益類。其中行政類事業(yè)單位逐步轉為行政機構，經(jīng)營類事業(yè)單位逐步轉為企業(yè)，公益類事業(yè)單位則繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。

1.2 事業(yè)單位法人概念的界定

《中華人民共和國民法通則》規(guī)定：法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)法人4類，其中本文所說的事業(yè)單位法人則是指具備法人特征的事業(yè)單位。在我國120萬個事業(yè)單位中，只有95.2萬個具有獨立核算的權力，部分事業(yè)單位不是能夠獨立行使權力、承擔義務的法人實體，如大多數(shù)中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“七站八所” （是指縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構）等，對于這類不具備法人資格的事業(yè)單位則不應該進行法人登記也不適宜建立法人治理結構。因此，本文所探討的事業(yè)單位法人治理結構不是針對所有的事業(yè)單位，而是具備法人資格的事業(yè)單位。

1.3 事業(yè)單位法人治理結構概念的界定

黃文平 等認為，事業(yè)單位法人治理結構實質上是規(guī)范事業(yè)單位組織架構及其權力運行的制度安排，通過上聯(lián)管理體制，下接運行機制，實現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉變。張文會 等提出，事業(yè)單位法人治理結構分為內部和外部兩部分，內部法人治理結構是制約和平衡內部的運行機制，外部法人治理結構是公益性事業(yè)單位協(xié)調其與政府和社會的權力配置關系。李雅莉 等提出，事業(yè)單位法人治理結構是關于事業(yè)單位決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權關系的制度安排，實現(xiàn)各項權利之間存在清晰的界限，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，形成科學有效的決策、激勵機制。

2 西方發(fā)達國家法人治理結構建設研究

在西方發(fā)達國家，公立機構通常是指由國家出資舉辦的，為公眾提供教育、衛(wèi)生、文化、體育等公益服務的社會組織。公立機構與我國事業(yè)單位在概念和屬性上十分相似。因此，通過研究發(fā)達國家公立機構治理結構的成功經(jīng)驗對于當前我國建立和完善事業(yè)單位法人治理結構具有深遠的現(xiàn)實意義。

2.1 公立高校法人治理結構

薄建國 等介紹了美國高校外部法人結構是由國家監(jiān)督、政府間接管理、教育中介組織緩沖政府與學校關系的結構；內部法人治理結構是獨特的法人—董事會制度結構與自治模式，由校外非教育行業(yè)人士管理大學；通過董事會、行政委員會與學術評論會分權制衡保障學術自由和大學自治。郎益夫 等研究提出德國大學的最高權力機構為校務會議，校評議會是校務會議下的最高領導機關，負責主持大學的決策與執(zhí)法工作。趙媛媛 等研究提出，日本國立大學治理結構包括：由評議會和教授會等合議制機構組成的政策決定機構；由校長、副校長和各學部部長組成的政策執(zhí)行機構；獨立于政府和大學的第三方機構——“大學評價和學位授予機構”。

2.2 公立醫(yī)院法人治理結構

鄭學倩 等介紹了美國傳統(tǒng)公立醫(yī)院的法人治理結構，董事會是決策機構；管理人員擔任首席執(zhí)行官，不進入董事會；醫(yī)務人員實行獨立、自治，不受行政命令約束，僅在醫(yī)療質量上對董事會負責。左希洋 等研究提出，日本國立醫(yī)院屬于自主經(jīng)營、自負盈虧的法人，政府不直接干預醫(yī)院的管理，只依法行使剩余價值的索取權和管理人員的選舉權；國立醫(yī)院通過運營評價、預算控制和目標管理等方式進行監(jiān)管。王發(fā)省 等提出，德國公立醫(yī)院的治理結構是政府領導成立董事會，董事會領導經(jīng)營管理班子；實行董事會領導下的首席執(zhí)行官負責制。

2.3 公立文化機構法人治理結構

尹峰 等研究提出，美國圖書館實行分權分散自主管理，其中國會圖書館歸國會管理，其他公共圖書館歸所在地政府管理。1956年，美國國會頒布的《圖書館服務法》，用法律的方式規(guī)定理事會是管理機構，負責制訂發(fā)展規(guī)劃、審議重大事項、監(jiān)督圖書館。楊秀丹、孫廣芝 等研究指出，在中央層面，英國政府設立文化、傳媒和體育部，制定文化機構的發(fā)展政策，監(jiān)督文化機構的服務質量。在地方層面，設立公共文化管理機構、博物館、檔案館和圖書館委員會，對各類文化機構提供咨詢、評估和撥款。在英國公立圖書館內部，圖書館理事會是管理機構，一般由不同領域的有突出貢獻的人士代表組成。

受各國的歷史、文化和政治等因素影響，各國公立機構在法人治理結構上存在較大的差別。現(xiàn)有研究文獻側重于介紹個別國家和地區(qū)公立機構法人治理結構的組織架構，沒有對公立機構法人治理結構進行系統(tǒng)的、全面的歷史研究，同時，對國外公立機構法人治理機制的研究少之又少。

3 國內事業(yè)單位法人治理結構建設研究

近年來，在中央機構編制委員會辦公室的統(tǒng)一指導下，我國深圳、浙江、上海等國家級試點地區(qū)開始積極探索建立事業(yè)單位法人治理結構。由于建立事業(yè)單位法人治理結構的試點及國內學者的研究多集中在高校、醫(yī)院、圖書館，因此，本文研究的重點也將主要聚焦于醫(yī)院、圖書館、高校等事業(yè)單位的法人治理結構建設上。

3.1 公立醫(yī)院法人治理結構

在公立醫(yī)院領域，楊建莊、段海燕 等研究介紹了河南科技大學第二附屬醫(yī)院的法人治理結構，該結構包括理事會和監(jiān)事會。其中理事會成員為17人，其中內部理事8人，外部理事9人；監(jiān)事會成員5人，全部來自于內部。江捍平 等研究了深圳市公立醫(yī)院法人治理結構的3種治理模式：①北大深圳醫(yī)院的院務委員會模式，醫(yī)院由醫(yī)學中心管理，醫(yī)學中心通過院務委員會行使決策權，醫(yī)院實行院長負責制，領導班子行使運營事權；②南山區(qū)人民醫(yī)院理事會模式，理事會由區(qū)政府授權并受區(qū)政府監(jiān)督，醫(yī)院領導班子負責醫(yī)院日常事務；③龍崗區(qū)的醫(yī)院管理中心模式，醫(yī)院管理中心統(tǒng)籌公立醫(yī)院發(fā)展事務，并受區(qū)政府監(jiān)督。

公立醫(yī)院法人治理結構建設存在著以下問題：一是公立醫(yī)院法人治理結構產(chǎn)權單一、政府管理職能模糊，管辦不分；二是法人治理結構不完善，監(jiān)督機制和內部激勵機制不到位；三是公立醫(yī)院經(jīng)營管理目標模糊不清，政府目標是滿足公眾的醫(yī)療需求，而醫(yī)院管理者的目標是醫(yī)院的發(fā)展壯大，搶占醫(yī)院醫(yī)療市場；四是公立醫(yī)院公益性缺失，部分公立醫(yī)院過度追求市場化效益，弱化了公立醫(yī)院的公益性。

3.2 文化事業(yè)單位法人治理結構

在公共圖書館領域，周建華 等介紹了深圳公共圖書館和廣州圖書館，深圳圖書館理事會是決策機構，廣州圖書館理事會是決策和監(jiān)督機構。肖容梅 等介紹了無錫市圖書館、成都市成華區(qū)圖書館和浙江金華嚴濟慈圖書館。其中，無錫市圖書館理事會是咨詢機構，事業(yè)單位法定代表人不能進入理事會；成都市成華區(qū)圖書館設有理事會、監(jiān)事會，理事會是決策機構，監(jiān)事會是監(jiān)督機構；嚴濟慈圖書館決策層是股東組成的圖書館管委會。

文化事業(yè)單位法人治理結構建設存在的問題：一是政府與理事會的關系未理清，圖書館自主權無法落實；二是圖書館法人治理結構缺乏相應的政策和法律支持，使法人治理結構建立容易、實施難；三是傳統(tǒng)體制具有頑強惰性，人們對理事會制度缺乏認識，導致理事會定位具有多樣性；四是建設法人治理結構內部動力不足，缺乏對法人治理結構的認識，缺乏改革的熱情。

3.3 公立高校法人治理結構

在公立高校領域，王綻蕊介紹了北京市屬普通高校的主要特點：政治和政黨權力的統(tǒng)帥地位更加突出、兩級政府管理距離更近、內部法人治理結構模式多樣化等。苗麗介紹了貴州師范學院，該校建立了董事會、監(jiān)事會、制定了大學章程，明確了黨委、行政各自職責范圍及其相互關系。霍原提出我國高校治理結構的實質是二元化權力結構模式，是高校行政權力和高校學術權力相互兼容的結構模式。

公立高校法人治理結構建設中存在的問題：一是高校法人權力高度集中，高校政府化傾向嚴重，黨政集權管理，學術權力不受重視；二是高校自身法人治理結構不完善、學術權力與行政權力配置失衡；三是高校監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督乏力。

4 結 語

就國內外文獻而言，國外在非營利組織的理論方面研究較為成熟，但是在公立機構法人治理問題方面進行系統(tǒng)研究的文獻較少，而且大多數(shù)是針對公立機構中的某一組成部分進行具體研究，比如：對公立大學、公立醫(yī)院、公共文化機構的研究比較多。國內研究多集中在國外理論的介紹和剖析層面，已有的研究成果多是探討推行事業(yè)單位法人治理結構的必要性，較少進行事業(yè)單位法人治理結構的實證研究，這也為事業(yè)單位法人治理結構研究提供了新的方向。本文正是在以上研究的基礎上，結合國內外事業(yè)單位法人治理結構的研究成果和目前我國事業(yè)單位法人治理結構改革試點工作情況，對進一步推進事業(yè)單位法人治理結構的建立健全提出了若干思考。

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