推進五大功能區域人口產業協調發展研究

羅曉梅

黨的十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，是我國發展理論的又一次重大創新，是關系我國發展全局的一場深刻變革。黨的十八屆五中全會還強調，必須堅持把協調作為持續健康發展的內在要求。2015年11月重慶市委四屆七次全會審議通過了《中共重慶市委關于制定重慶市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會強調，做好“十三五”時期我市經濟社會發展工作，必須把握五大功能區域發展戰略這一重要部署，要統籌五大功能區域協調發展，進一步優化區域空間布局，健全五大功能區域科學發展機制，促進各區域之間互聯互通和資源優化配置，推動全市一體化科學發展。貫徹落實黨的十八屆五中全會和市委四屆七次全會要求，就必須緊緊抓住人口、產業這一推進統籌五大功能區域協調發展的“牛鼻子”，把“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走”的資源要素配置原則和要求加以很好的實現。

經過近年的努力，重慶五大功能區域建設取得了一定成效，人口與產業空間布局處于快速聚集階段，人口和經濟的平衡關系進一步提高；城鎮化水平不斷提高，區域中心城市的輻射帶動作用明顯；生態保護和生態產業并重，兩大生態區的生態水平顯著提升，資源環境的承載力進一步增強；初步形成區域科學發展新格局的雛形。但也存在不容忽視的問題，特別是人口與產業等要素空間匹配性的問題更加凸顯，人口、產業作為五大功能區域建設的“牛鼻子”，亟待轉換資源配置方式，發揮好政府有形手與市場無形手，科學調整政府宏觀調控的切入點、著力點，才能推進人口產業協調發展，促進人口有序流動和產業布局優化，才能形成“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走”的良性互動局面。我們在深入調研的基礎上分析了存在的問題，提出相關的對策思路和政策建議，以期對推進五大功能區域人口與產業協調發展新局面有所裨益，為重慶實現“科學發展、富民興渝”提供理論支撐和致思進路。

一、五大功能區域人口產業發展面臨的困境

協調是有差異的協調，平衡是有重點的平衡。因此，一個國家和地區持續健康的發展應該是各區域協調差異發展、特色發展，避免發展的同質化和惡性無序競爭，從而形成功能互補區域協調發展。五大功能區域實施以來，盡管已經初步形成了區域科學發展的新格局，然而，卻也面臨著經濟社會轉型升級的一系列挑戰與困難，突出地表現在人口與產業布局的不協調，不同程度影響和制約著五大功能區域主體功能的更好發揮。

（一）農業過剩人口數量龐大，城鎮人口密度有待提升

重慶農業人口在四個直轄市中占比最高，2014年，重慶農業人口1208.39萬人，占總人口40.4%，高于上海（12.98%）、北京（13.6%）、天津（36.55%），同期三次產業結構比為7.4∶45.8∶46.8，農業產出低下，四成人口（40.4%）創造的產出不到一成（7.4%），農業過剩人口數量龐大，轉移壓力巨大。近兩個世紀以來的國際經驗顯示：從低收入國家進入中等收入國家，人口產業聚集最為迅速，城鎮化率迅速從10%劇增到50%。之后，將持續向先進地區集中，先進地區經濟密度和財富持續增長，人口產業的聚集和城鎮化的加速階段將持續較長時間，直至進入高收入國家，這種加速態勢才會放緩或停止。由此可見，當前轉移農業人口、提高城市密度是推動五大功能區域建設的規律遵循和現實選擇。

（二）產業體系還不夠完善，產業競爭力、產業人口適應度不高

重慶工業高度依賴汽車、電子信息“兩輪”發展，化工醫藥、材料制造、新能源等新興產業比重較低，對全市工業的支撐和牽引作用不強，多輪驅動格局尚未形成。重慶企業數量多，但規模整體偏小。大企業不“多”，規模以上工業企業只占全國的1.58%，銷售收入過100億元的企業僅17家，其中，超過500億的僅2戶。大企業不“強”，規模以上工業企業戶均產值、利潤只有全國平均水平的65.7%和69.6%。全國500強企業戶均營收、利潤、資產分別是我市50強企業的12.3倍、8.2倍和7.4倍。統計顯示，重慶三次產業的就業彈性分別為0.284、0.057、0.106，比較勞動生產率為0.25、2.24、1.38，產出效率系數為0.07、0.127、0.146，第一產業每增加1%，GDP將會上升0.1241%，第二、三產業的就業產出彈性分別為0.5964%和0.2564%，就業的產出彈性較低，產業與人口就業互動作用不明顯。

（三）功能區域建設面臨的人口、環境、土地資源約束加劇

一是人口數量質量不容樂觀。農業人口比重偏高，2014年全市非農業人口與農業人口比約為1：1.46，低于全國1：1.21平均水平；人口凈流出嚴重，2014年人口凈流出383.8萬人，超過全市人口的10%，流出人口絕大多數為勞動力人口；勞動年齡人口比重偏低，全市社會總撫養比39.7%，高出全國3.6個百分點，人口紅利不高；大專及以上學歷人口占比8.4%、低于全國0.5個百分點，文盲率為5.1%、高于全國1個百分點。二是環境壓力大。2014年，全市煤耗7693.96萬噸標煤，缺口率達45%；污染物排放量大，主城區PM10、PM2.5濃度分別超標0.40、0.86倍，全市酸雨頻率41.4%，主城區空氣質量超標天數占32.6%。三是土地約束嚴峻。重慶每平方公里約410人，人地矛盾突出，城鎮常住人口每萬人不足0.7平方公里，都市功能核心區土地只占全市的0.36%，承載12.3%的人口、20.6%的經濟總量，住房難、入學難、看病難等城市病突顯，亟待調控和疏散人口。

（四）產城融合不足，城市通勤效率低，制約人口產業聚集紅利發揮

由于傳統發展理念、發展規劃影響，城市產城融合不足問題突出，“鐘擺式”通勤使得交通在特定時段、特定路段、特定方向形成擁堵。交通的擁堵，導致城市通勤低效率和物流高成本，制約人口、產業的規模經濟和聚集紅利發揮。據統計，2014年底，重慶私家車保有量突破35萬輛。盡管新增公路通車里程、高速公路在不斷增加，但是其發展速度遠遠比不過車輛的發展速度，擁堵程度和時間仍在延長，解放碑、沙坪壩、楊家坪、觀音橋、南坪五大商圈尤為突出。北京師范大學發布的《2014中國勞動力市場報告》顯示，重慶日通勤時間超過65分鐘，僅次于北京、廣州、上海和深圳等幾個特大城市。而高德交通發布的《2014年第二季度中國主要城市交通分析》則顯示重慶擁堵延時指數2.07，在全國最堵的10個城市排位中位列第四位。

（五）紅利分配機制不健全，兩翼地區難以共享發展紅利

生態涵養發展區、生態保護發展區生態建設任務重，經濟發展能力弱，扶貧任務艱巨。由于產業基礎薄弱，主導產業缺乏，基礎設施建設滯后，歷史欠賬多，再加上嚴峻的地理環境和頻繁的自然災害，兩翼地區地域面積近七成（65.17%），創造的經濟總量僅兩成（22.9%），全市14個國家扶貧開發工作重點縣全在兩翼地區。由于全市五大功能區域框架下的生態建設補償機制尚未建立健全，兩翼地區生態建設、扶貧脫貧的資金資源未能得到充分有效的保障，很多區縣面臨生態保護與經濟發展、綠水青山與金山銀山的兩難決擇。因此，亟待加快健全五大功能區域建設發展紅利分配機制，以確保兩翼地區能夠分享共享全市經濟發展紅利，確保兩翼地區貧困人口能與全市人民一起走進全面小康社會。

二、對推進五大功能區域人口產業協調發展的思考和建議

在走進“十三五”的今天，必須按照黨的十八屆五中全會和市委四屆七次全會關于把“協調作為持續健康發展的內在要求”，在重慶五大功能區域人口流動的“有序”和產業布局的“優化”上進一步下功夫，拿出新的對策思路和政策建議，才能推進人口分布、產業布局、生態保護相協調，才能有效促進重慶實現“科學發展、富民興渝”。為此，對人口有序流動和產業布局優化有以下思考和政策建議。

（一）以政府為主導，定位好符合區域持續發展的產業、城市規劃及城市功能配套，細化和落實人口與產業布局規劃

《重慶市人民政府關于優化全市產業布局，加快五大功能區域建設的實施意見》盡管是以《意見》形式發布，在一定程度上也起到了規劃的作用。《意見》對于全市產業布局的總體要求、基本原則、目標、具體部署非常詳盡，下一步的重點就是按照《意見》的要求，加以細化和落實。《意見》的細化和落實要按照產城融合的要求，以“以人為核心，以產興城、以城促產、產城相容”為目標，核心在于產業結構和人員的就業結構相匹配，這一匹配決定了人口有序流動的方向，也決定了城市的功能結構、用地布局、交通導向、基礎設施、公共服務設施配套、房地產功能復合化開發、景觀格局等戰略。因此，要以政府為主導，定位好區域發展的產業，做好城市規劃以及相關配套服務，從而實現人口流動的有序和產業布局的優化。

（二）以城際軌道交通建設為先導，引導人口有序流動和產業布局優化

都市功能拓展區、城市發展新區是未來重慶工業“主戰場”，將成為未來人口流入、人口城鎮化的主要地區。要以城際軌道交通建設為先導，全面加快城際軌道交通建設步伐，構建拓展區、新區建設的城際軌道交通骨架，以廣覆蓋、全網絡的軌道交通實現大都市區各功能區域的互聯互通，縮短城際通勤距離，提高城際通勤效率。統籌配置好軌道交通沿線人口居住、就業用地，大力發展城市綜合體，使人口流動、產業布局與軌道交通建設相一致，實現工作、居住和生活“屬地化”。與此同時，要強化產業用地合理布局，設置拓展區、新區產業布局應準入機制，避免重污染、破壞居住、生活環境的產業進入；另一方面，在產業布局上探索合理的空間布局方式，在居住用地外圍布置占地少、干擾小的生產企業工業用地，通過穿插生態綠化帶進行隔離。以城際軌道交通，引導和帶動人口流動和產業布局，形成“交通—人口—產業—土地開發”良性循環鏈條。

（三）出臺“異地同城”轉移安置辦法，引導兩翼地區農村人口轉移

轉移“兩翼”地區過剩人口是五大功能區域建設的重要任務，也是五大功能區域建設進程的重要標志。轉移人口涉及就業、住房、教育、衛生、社會保障等各個方面，是一項系統工程。建議：出臺生態保護發展區、生態涵養發展區農村人口向都市拓展區、城市發展新區轉移“異地同城”安置辦法，對“兩翼”地區轉出人口按轉入地相應的安置標準進行補償安置，并同等同步享受轉入地居民相應的就業、教育、衛生、社會保障等政策，實現異地轉移、同城待遇。轉移安置所需資金由市財政統籌保障，人口轉移形成宅基地、耕地、林地等土地資源由市政府在全市范圍統籌使用。建立轉出地、轉入地利益平衡機制，調動轉出區縣和轉入區縣兩方面的積極性，協同推進功能區建設人口有序流動，為拓展區、新區產業發展、城市建設提供有力的人力資源支持。

（四）大力推廣PPP投融資模式，加快人口有序流動和產業布局優化的相關配套基礎設施建設

將五大功能區域建設中人口有序流動和產業優化布局配套的重大基礎設施建設項目，如軌道交通、市郊鐵路、體育場館、市政供水、垃圾處理、安置住房等，打包納入全市范圍統籌，實現統一談判、打包運營、整體接管，變各區縣分散的項目為集約化、規模化的運營模式，避免區縣缺少專業人才、單個項目體量小、缺少規模經濟而難于實施等問題。PPP投融資模式推廣初期，可以通過經濟利益和社會效益的讓渡，提高對于市場主體的吸引力。在交通、市政、垃圾處理等領域，可在政府給予約定補貼、特定優惠等現實利益的前提下采取PPP等方式吸引民間資本，引入PPP模式時也可以根據建設內容的特殊性，盡可能地給予企業社會價值、企業形象、社會責任等無形的社會效益，以充分吸收市場主體參與配套基礎設施建設，加快人口有序流動和產業布局優化進程。

（五）強化產業人力資源開發和配置，有效對接人口有序流動和產業布局優化

做實五大功能區域人才專項計劃，強化人才產業導向，圍繞重點產業、重點環節、重點領域，著力建設較為完備的產業人才梯度，形成領軍人才、重點人才、專業技能人才規模適度、結構合理的產業人才隊伍。實現人才與產業發展的銜接、與科技創新的匹配、與行業需求的相適性。尤其要根據五大功能區域產業結構轉型升級的需求，積極引進高層次人才。同時強化職業技能培訓，加強校企合作，優化專業設置、培訓課程設置，強化培訓師資和培訓機構建設，進一步提升職業教育水平；推行終身職業技能培訓制度，推進產業人力資源不斷更新升級職業技能知識素質、能力水平，以人力資本的更新升級推動產業的提檔升級。加快完善產業就業服務體系，建立市、區縣、鎮街三級就業服務體系，建立就業市場供給、需求雙向就業信息對接平臺，進一步提高就業服務的精準度和匹配力，實現人口產業供需的有效對接和無縫銜接。

（六）強化城市功能，打造城市環境，在人口流動和產業布局協調優化進程中提升城市品質

城市是人口流動和產業布局的重要載體，因此強化城市功能，打造城市環境，是人口有序流動和產業優化布局的重要任務。要強化在人口流動和產業布局優化進程中提升城市品質，把城市建設得更加美麗，讓市民生活得更加幸福。要堅持規劃、建設、管理“三輪驅動”，以高水平的規劃、高品質的建設、高效能的管理，不斷強化城市功能，提升集聚效應，更好地讓群眾安居樂業。要強化城市建設的規劃引領，深入研究城市發展定位、空間和建設發展機制等問題，使規劃更加科學、更加貼近實際。要把推進城市發展與產業轉型升級緊密結合起來，強化城市的聚合聯動、綜合承載、公共服務功能，根據區位、交通和資源等條件，明確功能定位，確定優先發展的產業和服務業，形成一個有機的現代產業體系。要推動智慧城市建設和精細化管理，使我們的城市處處都體現出智慧和精細化管理的理念，智慧和精細化管理的技術，智慧和精細化管理的文化。

本文系國家社會科學基金項目“增強我國創新驅動發展的動力機制研究”（13XJL003）；重慶市社會科學規劃重大項目“重慶五大功能區域人口有序流動及產業優化分布研究”（2014ZD21）階段性成果。

作 者：中共重慶市委黨校教授

責任編輯：胡 越