基于FAHP的公私合作伙伴關系(PPP)模式適用性研究

豐景春，鐘　云，薛　松

(1.河海大學　a.商學院；b.項目管理研究所，南京　211100；

2.江蘇省”世界水谷”與水生態文明協同創新中心,南京　211100)

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基于FAHP的公私合作伙伴關系(PPP)模式適用性研究

豐景春1a,1b,2，鐘云1a,1b,2，薛松1a,1b,2

(1.河海大學a.商學院；b.項目管理研究所，南京211100；

2.江蘇省”世界水谷”與水生態文明協同創新中心,南京211100)

摘要：以基礎設施項目為對象，研究了國內外PPP項目實施情況以及適用現狀。從政府采購視角，結合PPP模式的特點，分析并提出影響PPP項目適用性選擇的因素和指標。在此基礎上，采用模糊層次分析(FAHP)法確定影響基礎設施領域PPP項目適用性選擇的關鍵因素和指標，構建了基礎設施項目采用PPP模式的選用模型，為基礎設施項目選擇PPP模式提供了科學的方法，從而提高了政府采購效率，有助于提高基礎設施項目的成功率和財政資金的使用效率。

關鍵詞：PPP模式；物有所值；適用性選擇；指標確定；模糊層次分析

黨的十八屆三中全會提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，指出要緊緊圍繞市場在資源配置中的決定性作用，深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系。2014年9月23日，財政部發布的《通知》(76號文)作為第一份PPP(public-private-partnership)正式文件明確指出：財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范[1]。隨著PPP的推廣，各地掀起了PPP模式應用的熱潮。但據以往的統計情況來看，PPP項目的實施效果不容樂觀，成功率并不高。除了地方政府缺乏實際操作的經驗和技能、缺少相關法律法規體系規范約束、相互協調不足等原因外，PPP選擇不當是另外一個重要的原因，即并不是所有基礎設施項目都適用于PPP模式[2]。明確PPP模式的適用范圍，對PPP模式的進一步推廣和成功的實施具有極為重要的意義。目前，陸彩蘭、王守清、孫慧和Heald、Grant等[3-13]對PPP模式的適用性、適用范圍、物有所值(value for money，VFM)理論和PPP模式選擇等方面進行了相關研究。但在計算公共部門參照標準(PSC)和PPP模式報價時需要對影響因素進行假設和估計，而假設或因素的較小變動都有可能影響最終評估的結果，特別是在PSC和PPP報價相差不大的情況下，會使決策變得極為困難。由此可見，僅采用物有所值理論選用PPP模式存在不足。與此同時，有關我國PPP模式選擇方面的研究仍顯不足，體現在現有研究成果大多還停留在比較和借鑒層面，而能夠結合我國實際情況并明確PPP模式選擇影響因素等方面的相關研究則相對較少。為此，結合PPP模式的特點以及我國的實際情況，通過相關文獻分析，從政府采購視角提出PPP模式適用性選擇的影響指標，并進行因素識別，為我國PPP模式選用的評價與決策提供依據。為了方便研究，將PPP項目定義為采用PPP融資模式的基礎設施項目。

1國內外PPP項目的適用現狀

由于每一種融資模式都有其自身的適用范圍，PPP融資模式也不例外，并不是所有基礎設施項目都適用于PPP模式，這已經是國際共識了。由于社會經濟發展水平以及偏好等方面存在差異，不同國家以及國內不同地方在PPP模式的應用范圍方面存在不同。

1.1國內PPP模式的適用范圍

目前，由于理論研究方面的不足，加上相關法律不健全，我國對采用PPP融資模式的適用范圍尚未有明確、統一的規定。一般是通過有關部門和地方政府的文件加以規定，而這種規定缺乏科學的依據和理論成果的支撐。從國內30多個地方政府的基礎設施項目特許經營管理辦法和規定來看，地方政府傾向于采用項目列舉的方式，甚至再加上一個兜底條款使得適用范圍更加全面[4]。2014年上海市剛出臺的《基礎設施和公用事業特許經營條例(征求意見稿)》被認為是范圍最廣泛的，其中規定了8大類可以實施特許經營的基礎設施和公用事業項目，見表1。

表1　國內PPP模式的適用范圍

資料來源：《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》

對PPP項目而言，這種項目列舉的規定方式看似為項目的選擇提供了直接指導，但是由于有限的范圍、不夠明確的界限以及缺少相關條款的支撐，導致這種條例的實用性并不強。因此，分析PPP模式選擇影響因素、研究全面而有效的評價指標、建立完整的PPP模式選擇評價體系是十分必要的。

1.2國外PPP模式的適用范圍

國外采用明確限定PPP的具體適用范圍的國家和地區并不多見，更多的是通過對PPP模式的定義及評估項目確定是否能夠采用PPP模式的方法。在PPP模式采用評估方面，主要采用“物有所值”的思想，間接對PPP模式的適用范圍進行規定。不過，在具體應用規定上，不同的國家和地區也有各自的特點[4]，見表2。

表2　國外PPP模式的適用范圍

資料來源：程珊珊.王守清，《施工企業管理：國內外PPP項目適用范圍》，2014

由上述相關研究可知：國外對于PPP適用范圍的規定主要體現在兩個方面：一是強調PPP模式的一般特點；二是根據評價指標進行比較來判斷PPP模式是否能更好地實現物有所值。國際上間接規定PPP模式適用范圍的思想和經驗對我國的PPP模式相關規定和立法都具有借鑒意義。

2PPP模式適用性選擇的指標確定

PPP模式的本質是政府購買服務，即政府為了提供公共服務而進行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇，應被納入政府采購監管體系。同時，PPP模式符合世界貿易組織《政府采購的定義》，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動”。從我國政府采購法相關定義來看，PPP模式適用性選擇也應當遵循政府采購法律制度的相關規定。下面從政府采購的角度分析PPP模式適用性選擇的影響因素。在分析影響因素時，應當考慮作為PPP模式選擇和確定者的地方政府相關因素。除此之外，作為選擇對象和適用性標準，應當考慮PPP模式和不同類型基礎設施項目的特點。

2.1涉及地方政府的因素分析

1) 地方財政狀況。緩解財政資金不足，減輕地方政府負債，是推廣PPP模式的主要動力之一。43號文明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用PPP模式。2014年10月，財政部印發的《辦法》也指出要大力推廣PPP模式，將政府債務轉為企業債務。在地方財政不足、負債嚴重的情況下，地方政府需要支付巨額融資的利息成本，更傾向于采用PPP模式來減輕自身的負債壓力。在地方財政資金充足的情況下，地方政府由于對項目所有權控制、實際操作難度大和多主體關系協調困難等因素而可能不會選擇PPP模式。

2) 風險轉移。政府監管風險包括保留風險和轉移風險兩部分，保留風險是指未轉移給私人部門的風險，轉移風險是指所有轉移給私人部門的風險。不論是在傳統模式還是PPP模式下，保留風險應當由政府部門承擔，而風險轉移可以有效降低政府風險，轉化政府職能，提高監管水平。因此有效的風險轉移是地方政府選擇PPP模式的重要因素。

3) 實際經驗與技能。從20世紀80年代出現PPP模式至今，PPP模式已經在我國走過近30年的路程，但許多地方政府對于PPP的實際操作經驗和技能仍顯不足。在PPP模式下，政府需要完成職能轉化，從繁重身兼多職的工作中解脫出來，專注于行使其監管職能。回顧以往眾多失敗的PPP項目，政府監管失靈也是一個不容忽視的問題，并且PPP模式涉及多主體合作，關系協調難度大，風險多而難以控制，操作程序流程復雜，尤其在項目前期準備階段，無疑給地方政府的經驗和技能要求提出了新的挑戰。

4) 政府意愿。PPP項目可以由政府或社會資本發起，以政府發起為主。作為項目主導的合同主體，政府給予項目重要的條件支持和監督，因此，政府意愿對于PPP項目的選擇以及順利開展起著極為重要的作用。由于PPP具有投資效率高、資源配置優化、市場機制靈活等優點，尤其是在緩解財政資金壓力方面，廣泛受到地方政府的熱衷和推崇。但是也有相當一部分地方政府，因PPP帶來的負面影響和立法不足等因素制約而不愿選擇PPP項目。因此，政府意愿對PPP項目的適用性選擇產生決定性影響。

2.2基于PPP模式特點的因素分析

相關學者[3-8,14-15]從概念涵義、適用環境、經濟效益、實施主體以及PPP模式所具有的特點等不同角度對PPP模式下基礎設施項目的適用性展開研究。通過相關文獻梳理，分析出PPP模式適用性選擇的影響因素，如表3所示。

表3　PPP模式適用性選擇因素的相關研究

適用性理論認為，適用性是指產品適合用戶使用的程度，是衡量質量的重要指標。從研究方法上，可以將適用性研究分為3種方法:供-需適用(needs-supplies fit)、需求-能力適用性(demands-abilities fit)和一致性適用(supplementary fit)[6]。運用適用性理論和物有所值理論，通過文獻研究對基礎設施項目特點進行總結，從項目本質特征、項目可持續性和潛在發展能力3個方面提出基于PPP模式特點的影響因素，如表4所示。

3PPP模式適用性選擇模型的構建

3.1基礎設施領域PPP模式的層次分析

在進行基礎設施領域PPP模式適用性選擇決策時，首先將PPP模式適用性的各評價標準指標分層排序，明確決策的目標層、準則層、子準則層[16]。在AHP層次模型中，第1層是目標層，即選擇適用的PPP項目(A)；第2層是準則層，包括地方政府狀況、項目本質特征、項目可持續性和潛在發展能力，分別用B1,B2,B3,B4表示；第3層是子準則層，是準則層的細分，分別以C1～C20表示。通過上述分析，基礎設施領域PPP模式的層次結構模型見圖1。

表4　基于PPP模式特點的影響因素

圖1PPP模式適用性選擇的層次結構模型

3.2各層次指標權重的確定

由于各指標對PPP模式適用性選擇的影響程度不同，因此為了反映子準則層指標對準則層指標的相對重要性以及準則層指標對目標層指標的相對重要性，根據圖2的PPP模式適用性選擇的層次結構模型，運用專家調查法構造比較判斷矩陣AB,BC1,BC2,BC3,BC4，進而求矩陣的特征向量和特征根，并進行一致性檢驗，具有滿意一致性的判斷矩陣對應的特征向量的各分量即為各個指標對上層的權重。記：B1,B2,B3,B4對指標A的權重分別為x1,x2,x3,x4，得到X={x1,x2,x3,x4}；C1～C4對指標B1的權重為y1,y2,y3,y4，得到：Y1={y1,y2,y3,y4}。同理可得Y2={y5,y6,y7,y8,y9},Y3={y10,y11,y12,y13,y14},Y4={y15,y16,y17,y18,y19,y20}。

3.3基礎設施領域PPP模式的模糊綜合評價

專家調查法是主觀定性估計。一方面，不同評價者在進行主觀判斷時必然存在差異；另一方面，主觀判斷的模糊性也會對客觀實際的準確性產生影響，所以可以考慮將模糊數學應用于專家調查意見的收集和整理。

3.3.1模糊集合的建立

1) 評價對象集合的建立，將某地區PPP項目適用性選擇作為評價對象。

2) 評價因素集合的建立，即C={C1,C2,C3,…,C20}表示準則層4個方面的各因素指標。

3) 評價評語集合的建立，專家對這些因素逐個給出評語，可以將各個指標的評語分為4個等級，以衡量被評價的基礎設施項目在該指標上的表現及由此而來的相關PPP模式適用性的程度。設評價所確立的等級集合的評語集合為V，V={V1,V2,V3,V4}，其中V1,V2,V3,V4分別表示指標的評語為優、良、中、差，對應的相關適用性程序為適用、較適用、適中、不適用。

3.3.2評價隸屬矩陣的確定

由于指標評語具有較強的模糊性，在確定各個指標對評語集合V的隸屬度時，要按照德爾菲法請若干專家為評價組，對每個因素進行評判，使這種主觀估計更具客觀性。于是得到因素集合C中Cj對評語集合V的隸屬向量Rj={rj1,rj2,rj3,rj4}，j=1,2,3,4，rjn(n=1,2,3,4)的取值方法為：收集評價組成成員的評分意見，得到對于指標Cj有Vji個Vi(i=1,2,3,4)評價結果，則

(1)

其中∑vjn=vj1+vj2+vj3+vj4。同理可得rj2,rj3,rj4。于是可以得到影響B1,B2,B3,B4的隸屬向量構成的隸屬矩陣：Rb1=(R1,R2,R3,R4)T，Rb2=(R5,R6,R7,R8,R9)T，Rb3=(R10,R11,R12,R13,R14)T,Rb4=(R15,R16,R17,R8,R19,R20)T。

3.3.3多因素模糊層次的評判

對應層次模型中影響PPP模式適用性選擇的2個層次指標，將進行2次模糊評判。

1) 1級模糊評判。在確定了子準則層的指標對評語集合V的隸屬度矩陣后，可以通過模糊矩陣合成對準則層目標進行單因素模糊評價，即確定B1,B2,B3,B4對V的隸屬矩陣。要選擇評判函數di，即

(2)

2) 2級模糊評判。使用模糊矩陣合成，就可以確定A對評價結合V的隸屬度向量R，即

(3)

4案例分析

4.1案例背景

為貫徹落實我國當前的政策和相關規定，M省積極推廣PPP模式，嚴格規范流程，推動PPP項目有序實施。根據各市、縣經濟社會發展需要及行業專項規劃，重點關注城市供水、供暖、供氣、軌道交通、保障性安居工程等基礎設施項目，優先選擇收費定價機制透明、投資規模相對較大，價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定、有一定現金流的項目，并對潛在PPP項目進行篩選、排序，確定備選方案。

M省在PPP項目初步篩選中，需要大量成本和時間投入，對相關人員的各方面能力也有較高的要求，尤其針對多因素的定性篩選條件難以明確可選項目適用的準確性，因此通過采用模糊層次分析法[17]，以“M省PPP示范項目篩選”為例，以軌道交通類中“S項目”為研究對象，從而定量分析該項目的PPP模式選擇適用性程度，依次可以計算出其他可選項目的適用性等級，最終篩選出比較適用的一批PPP項目。

4.2權重的確定

采用專家調查法確定目標層和準則層的權重。本案例請了20位專家對權重進行了打分，通過整理、計算得到目標層和準則層的權重，具體計算過程如下：

1) 目標層指標權重的確定。通過參考這些專家的意見和建議，確定各因素之間的相對重要性并賦予相應的分值，構造出目標層的判斷矩陣AB，即

再求矩陣的特征向量和特征根，并進行一致性檢驗，得到準則層層的權重為X=[0.350,0.323,0.216,0.112]T。

2) 準則層指標權重的確定。與目標層指標權重的確定相同，首先構造出準則層B1,B2,B3,B44個指標判斷矩陣，分別為：

再進行層次總排序與一致性檢驗，可得準則層指標的權重：Y1=[0.127,0.026,0.039,0.089]T，Y2=[0.111,0.070,0.023,0.039,0.080]T，Y3=[0.039, 0.019,0.091,0.046,0.023]T，Y4=[0.029,0.157,0.021,0.009,0.030,0.008]T。

4.3模糊綜合評價

通過建立28人的評價組對可選項目中“S項目”子準則層的各項指標進行評價來確定準則層B1,B2,B3,B44個指標對評價集合V的隸屬矩陣：

在此基礎上，再進行模糊綜合評判。

1) 1級模糊評判

2) 2級模糊評判

在求得d1,d2,d3,d4基礎上可得

結合上述已求得A的權重X，按照式(5)計算，并進行歸一化后得到A對Z的隸屬度向量R，R=[0.228,0.402,0.238,0.132]Τ。在本案例中，規定了等級評語集合Z中各元素具體等級分數，即G=(90,80,70,60)Τ，并規定5%的上下等級范圍，且等級分數在“90以上”都為“優”，“60以下”都為“差”。因此，可計算出“M省PPP示范項目篩選”中“S項目”的適用性選擇綜合分數M=RG=77.74，說明，“M省PPP示范項目篩選”中“S項目”的選擇在“較適用”范圍內，基本可以接受。

5結論

1) 在不同國家、不同領域，影響PPP模式適用性的因素和指標存在差異。在我國，選擇基礎設施項目的PPP模式時，應當綜合考慮地方政府狀況、項目本質特征、項目可持續性以及潛在發展能力這4個方面的相關指標。

2) 采用模糊層次分析法，通過評估可選擇項目的適用等級，計算得到PPP模式適用于該項目的適用性選擇綜合分數，據此判斷基礎設施項目選擇PPP模式的適應程度，為基礎設施項目選擇PPP模式提供了科學的依據，避免了僅依靠定性方法選擇PPP模式所帶來的主觀性過強的不足。

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(責任編輯劉舸)

Study on Suitability of Public-Private Partnership Model Based on FAHP

FENG Jing-chun1a, 1b, 2, ZHONG Yun1a, 1b, 2, XUE Song1a, 1b, 2

(1.a.Business School; b.Project Management Institute, Hohai University, Nanjing 211100, China;2.Jiangsu Provincial Collaborative Innovation Center of “World Water Valley”and Water Ecological Civilization, Nanjing 211100, China)

Abstract:Taking the infrastructure project as the object, the applicable status quo of the PPP model at home and abroad was researched. The factors and indicators which affect the PPP project’s applicability selection were analyzed and put forward from the perspective of government procurement, being combined with the characteristics of PPP model. On this basis, we determined the key factors that influence the PPP model applicability’s choosing in infrastructure using the fuzzy analytic hierarchy process (FAHP) method, and established the selected model of the PPP model chose by infrastructure projects, which provides the reference for the evaluation and decision-making of these infrastructure projects choosing, so as to improve the efficiency of government procurement, to improve the successful rate of infrastructure project and the effeciency of financial fund.

Key words:PPP model; value for money; applicability to choose; indicators to determine; fuzzy analytic hierarchy process

中圖分類號：O21

文獻標識碼：A 1674-8425(2016)03-0126-08

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(z).2016.03.022

作者簡介：豐景春(1963—)，男，浙江金華人，教授，博士生導師，主要從事工程管理與項目管理研究；鐘云(1991—)，女，湖北襄陽人，碩士研究生，主要從事PPP項目管理研究；通訊作者 薛松(1980—)，男，安徽淮南人，博士后，講師，主要從事PPP項目管理研究。

基金項目：2014年度國家社科基金重點資助項目“基礎設施領域財政支持公私合作伙伴(PPP)機制創新”(14AZD024)；中國博士后科學基金資助項目“重大水利工程項目組織協同演化及治理機制研究”(2014M551498)；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“大型基礎設施財政支持公私合作伙伴(PPP)項目決策機制研究”(2013/B14020090)；江蘇高校國際問題研究中心、國際河流研究中心資助項目；2014年教育部創新團隊資助項目“國際河流戰略與情報監測研究”

收稿日期：2015-02-22

引用格式：豐景春，鐘云，薛松.基于FAHP的公私合作伙伴關系(PPP)模式適用性研究[J].重慶理工大學學報(自然科學)，2016(3):126-133.

Citation format：FENG Jing-chun, ZHONG Yun, XUE Song.Study on Suitability of Public-Private Partnership Model Based on FAHP[J].Journal of Chongqing University of Technology(Natural Science)，2016(3):126-133.