近年來我國城市社會治理研究簡評

張雪

摘 要：從頻繁曝光的城管和小販之間肢體沖突，到2014年8月9日西工城建監察大隊組織20余名小販和市民參加座談會共同探討城市治理問題，我國城市治理的方式正在發生著變化。在城鎮化高速發展的中國，創新城市治理方法、模式、制度、理論不僅具有理論價值，在緩解社會矛盾、維持社會和諧穩定、推動國家持續發展方面都有其現實意義。本文從城市治理的基本含義、西方城市治理理論以及我國城市治理的歷史發展、現狀與實踐及發展趨勢五個方面對近年來相關研究進行了梳理并加以簡評。

關鍵詞：城市治理；治理制度；治理模式

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0088-04

隨著2016年3月深圳“禁摩限電”政策的出臺，城市治理的話題再次被推入大眾的視野，不少民眾認為這是在治理城市問題中的一種“懶政”行為。其實，真正的城市治理遠遠要比“一刀切”的政策更為復雜。2016年2月6日《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中特別強調通過推進依法城市治理、改革城市管理體制、完善城市治理機制、推進智慧城市管理和提高市民文明素質來創新城市治理方式。該文件的出臺不僅顯示了國家層面對城市發展問題的重視，同時標志著城市治理在中國城市發展進程中的重要意義。

一、城市治理的基本含義

“治理”一詞在當代有著它新的內容和含義，它強調綜合發揮國家、社會組織、公民在參與公共事務中的良性互動和協調發展。1995年聯合國治理委員會在《天涯成比鄰》中把治理定義為各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[1]。治理是一個持續的過程，作用于使不同的甚至相互沖突的利益體得以協調并可以進行聯合行動。同時，治理包括寄托權威的強制管理以及通過人民、機構認可的種種非正式安排。

在對“治理”的概念有了初步了解后，我們便可以更容易、準確地去理解城市治理的基本含義。由于目前國內學者對城市治理的研究側重點不同，故定義和表達方式也有所區別，但在本質的把握上是基本一致的。袁政認為，城市治理是將治理運用于城市公共事務管理的過程[2]；盛廣耀認為城市治理是治理理論在城市公共事務管理方面的應用[3]；王佃利認為城市治理是指城市范圍內政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態組成相互依賴的多主體治理網絡，在平等的基礎上按照參與、溝通、協商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程[4]。除了以上學者的觀點，徐靜、蹤家峰等表述了城市治理的基本含義。不管從哪方面來解釋城市治理的基本含義，本質上都包含兩個相對一致的特征：其一，強調多元治理主體；其二，城市治理的對象為公共事務，所要解決的是公共問題。

二、西方國家城市治理的相關理論

1.城市治理模式的四種主要分類

對于城市治理模式的分類來源于瑞士政治學家皮埃爾（Jon Pierre），他把城市治理模式分為：福利模式、社團模式、管理模式和支持增長模式四大主要類型。以方針、參與者、手段和結果為分類標準的四分法是如今最為經典的城市治理模式分類。其中福利模式由于其治理主體的“一元化”最為罕見，在這種模式中國家官僚機構和政府官員起到了決定性的作用；管理模式中主要把城市公共服務的生產者與消費者視為市場的參與者在市場原則下提出“讓管理者管理”[5]的口號；社團模式主要講城市分為高層群體和基層群體兩個治理層面，同時將治理主體劃為若干利益集團，形成立體結構；而支持增長模式的治理主體為政府官員和商界精英，在推動城市經濟發展的同時進行治理從而實現利益共贏。

2.伙伴制城市治理模式

伙伴制城市治理模式的創始人是瑞典的厄馬爾·埃蘭德（Ingemar Elander）教授，他認為在城市治理中，關于權力的主要問題在于主導性和社會控制。自20世紀90年代城市政府權力模式多樣化以來，城市治理被賦予了更加廣泛的實踐意義。伙伴制城市治理模式被定義為“為重整一個特定區域而制定和監督一個共同的戰略所結成的利益聯盟”[6]?；锇橹瞥鞘兄卫砟Ｊ降奶攸c在于責任、權力、資源對于地方當局的下放并與當地的社會組織國際合作和伙伴制方式的互動，并且在城市治理的各個方面發揮有效作用，同時鼓勵社會成員積極參與到本社區的事務管理和治理中并參與決策。

3.新公共管理模式

自20世紀最后25年以來，隨著信息化、市場化、全球化的發展使得新公共管理模式取代原有的傳統公共管理模式走進歷史舞臺。新公共管理模式的概念十分廣泛，其中最為核心的就是“企業化政府”理論。蓋布勒和奧斯本在《改革政府》一書中用新公共管理模式對政府進行了十大分類：其一，掌舵不劃槳的是起到催化劑作用的政府；其二，授權而不是服務的是社區擁有的政府；其三，把競爭機制注入提供服務中去是競爭性政府；其四，改變照章辦事的組織是有使命的政府；其五，按效果而不是按投入撥款的是講究效果的政府；其六，滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要的是受客驅使的政府；其七，有收益而不浪費的是有事業心的政府；其八，從等級制到參與和協作的是分權的政府；其九，預防而不是治療是有預見的政府；最后，通過市場力量進行變革的是以市場為導向的政府[7]。同時，在當代西方新公共管理模式的研究方面，美國學者蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了四種以新公共管理定向的治理模式：市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規制政府模式[8]。

三、新中國成立以來關于我國城市治理歷史發展的討論

自1949年以來，在我國從城市管理走到城市治理的進程中，不僅在觀念上經歷了一系列的演變，在制度上也經歷了變革。在理念演變方面，吳琳認為我國城市從改革開放前以“工業生產為主”轉變為今天“以人為本”“宜居城市”建設為主導，其間在城市管理理念上大致經過了三個發展階段：第一階段，20世紀50年代至改革開放前，發展工業主導城市。第二階段，20世紀80年代初至90年代中期，發展經濟主導城市。第三階段，從20世紀90年代中后期至今，在科學發展觀指導下，和諧發展成為城市發展的主旋律。即新中國城市化過程中城市管理理念經歷了從“發展工業的城市”到“發展經濟的城市”再到“和諧發展的城市”三大轉變[9]。

在制度演變方面，莫玉川在探索中國從城市管理走向城市治理的過程中，對制度發展進行了階段性劃分。第一階段是新中國成立后至1997年以前，這個階段是初步探索階段，中央正式出臺了一系列的行政立法，同時，各地方進行了相關體制建設。新中國成立之后由于對戰爭廢墟的清理要求，城市環衛局得以成立并隸屬于衛生系統管理，其后多被撤銷。1979年3月，城市環衛事業劃歸由城市建設部門統一管理，包括道路清掃、垃圾收運、廁所清便、垃圾處理、設備保養。此后，城市管理的領導職責，包括環境綜合整治工作，一直集中在建設行政主管部門[10]。隨后，一系列相關文件和規范法規由國務院牽頭出臺，地方政府則隨之成立了名稱不一的工作部門。第二階段是1997至2008年，由于國務院法制辦的大力支持，各主要城市在這一階段完成了建立相對集中的綜合行政執法體制和行政處罰權條例。1997至2002年，為了解決城市管理職權交叉、多頭執法、重復處罰、執法擾民、效率低下、執法機構膨脹等問題，國務院法制辦組織開展了城市管理領域的相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點。試點工作又可分為“初創建立、試點擴大、試點規范、總體推行”四個階段，2002年國發〔2002〕17號文件結束了試點工作，此后這一制度推向全國[11]。第三階段為地方自主探索階段（2008年至今），這一階段的最大特點在于在權力下放的基礎上，地方基于自身的特點自主探索城市治理方式。就以上的觀點來看，雖然翔實有據，但是其所涉及的只是在城市管理執法這一相對較為微觀的層面的制度發展。目前尚未有文章從宏觀的城市治理制度的發展進行研究和表述，這也為關于國內城市治理制度的研究提供了一個發展的空間和創新的領域。

十八大四中全會的召開，依法治國的理念深入貫徹到國家治理的各個領域，城市治理也并不例外。2008年7月11日，國務院決定將城市（綜合）管理職責和管理體制的決定權交由城市政府，在此基礎上形成的地方新法規也顯示著其地方特色，其中《南京市城市治理條例》以城市治理為核心，在行政創新方面獨樹一幟，包括實施城市管理網格化、城市管理行政綜合執法、城市管理重心下移、環衛保潔市場化體制改革等等，形成了“規劃、建設、管理”分工互動的大城管體制。

2015年12月20日至21日在北京舉行的中央城市工作會議中也明確提出了在“建設”與“管理”兩端著力，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。為了讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好而狠抓城市工作，特別是抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變原有的粗放型管理方式。、

四、關于我國城市治理的現狀與實踐探索的討論

1.關于城市治理的必要性與緊迫性的討論

改革開放以來，我國經濟騰飛，城鎮化發展迅速，隨之而來的也有不少急需解決并日益復雜的社會問題。在中國城市化水平已超過50%的今天，現代城市型社會已經到來，社會發展轉型迫在眉睫。城市治理模式的選擇很大程度上決定著城市發展的質量，所以說，加強城市治理方面的研究，對于促進我國城市化的健康發展具有重要的理論意義和實踐價值[3]。現代市民社會迅猛的發展、社會組織不斷的成長、政府執政方式的變化都促使著傳統的城市管理手段向現代的城市治理模式的轉變。

縱觀學者們對城市治理興起背景的研究，基本上可以概括為兩方面，其一，從我國快速的城市化所滋生的多樣化的社會問題入手；其二，從“治理”理論本身在我國公共事務管理鄰域的應用來展開。筆者認為，我們要注重國家制度傾向對城市治理興起的影響，不管是政治制度革新、經濟體制改革還是法治觀念的提升對于未來城市治理的進一步發展起著不可忽視的推動作用。

2.關于我國城市治理的制度建設的討論

從法律層面來說，我國目前尚未有《城市管理法》或者《城市治理法》。2012年12月4日，為紀念現行《憲法》公布施行30周年，中共中央總書記習近平做了《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》。他指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。”提升城市管理水平的關鍵在于如何善用法治思維和法治方式，這是一個值得深入探討的重大課題。既往的諸多典型事例啟示人們，城市管理只有走依法、找法、用法、靠法的依法行政之路，才能打破僵局。為此，有必要重新認識政府的角色和職能，有必要推動城市政府由消極行政轉向積極行政、由秩序行政轉向服務行政、由單純的剛性管理轉向剛柔并濟。

同時，我國城市治理正處于一個創新發展的階段，已經出現了很多城市治理模式的創新和探索，但是還未能完全解決現實問題，還在發展過程之中。李重照將IBM公司的“智慧地球”理念演化而成“智慧城市”加以介紹和分析，智慧城市是以互聯網、物聯網、電信網、廣電網、無線寬帶網等網絡組合為基礎，以智慧技術高度集成、智慧產業高端發展、智慧服務高效便民為主要特征的城市發展新模式。它有利于實現社會包容、關注人力和教育資本、促進各部門直接資源合理分配和促進經濟發展鼓勵創新，同時還能達到環保目的[12]。楊艷東對我國目前公眾參與城市民主治理的機制做了介紹和說明，提出了參與治理模式“非實質性參與——象征性參與——完全型參與”三個階段的發展，參與形式和途徑多樣化的轉變是經過不斷變革和完善的?，F行的參與機制主要包括聽證會、提案議案、信訪、媒體參與等[13]。在文獻研究的過程中，筆者發現目前的研究主要偏重從政治學和公共管理學層面對我國城市治理現狀進行分析理解、理論建設，缺少從社會學角度去研究社會組織在城市治理中所起的作用、社會組織的發展對完善城市治理機制的意義。

3.關于我國城市治理的實踐的討論

談到我國社會治理的實踐問題，首先要對我國的現實實踐背景有所了解，中國的城市發展有三個獨特的平臺：社會主義市場經濟體系；5000年的中國文化傳統；長期而有力的城市行政等級體系。在此背景之下，袁政提出了中國城市治理實踐上的特點，包括城鄉二元體制、政治體制、區域發展不均衡等。然而在我國地方城市治理的實踐中，也不乏成功的案例。何軍考察了網格化信息系統在北京東城區城市治理的應用，在新的政府服務理念的指引下，綜合運用多種技術，改造政府結構，創新管理流程，提升了服務水平和服務效率，產生了良好的社會和經濟效益，更好地滿足了公眾的需要，解決了許多群眾關心的實際問題[14]。

丁健介紹了上海對城市治理的模式及機制的改革，從改革開放就開始了，到如今基本已實現三大突破，分別是：在體制上，推行了兩級政府、三級管理的分權、分級的治理模式；在機構改革上，提出了理順關系、歸并職能和強化服務的方式；在方針上，建立了“建管并舉，重在管理”的目標[15]。

蘇紅葉介紹了廣州市政府一改過去大包大攬的管理模式，特牽頭成立了“同德圍地區綜合整治工作咨詢監督委員會”，鼓勵公民參與。此舉措極大地推動了整個同德圍整治工程的開展，因而廣受社會好評。同時，專門的社會咨詢監督機構也在專項工程的推進中成立，這對廣州在推進城市多元化治理的進程來說是至關重要的[16]。

楊君介紹了深圳在2003年2月，在全國率先設立市城管監督指揮中心，主要職能包括數字化城市管理、群眾投訴、檢查督辦、市容監控、指揮調度、信息處理及分析、號碼追呼等，基本職責是對城市實施管理，在2006年6月正式升級為正處級行政事務機構[17]。

韓福國在文章中提到，2009年杭州市上城區建立了“湖濱晴雨工作室”，它是我國第一個街道（社區）民主民生互動平臺，包含了“社情民意信息直報點”“社會輿情信息直報點”“草根質監站”“和事佬”等各個政治和社會協商平臺[18]。

城市治理在中國實踐的成功案例遠遠不只這些，但是本質上都享有一些相似之處，例如，調動公民積極參與自治、通過媒體平臺信息公開輿論建設等。就現有的國內關于城市治理的研究而言，尚未有以各地方成功治理案例為依托進行綜合對比研究總結出相對理論化的推廣模式的文章，這類研究對我國城市治理的發展將有里程碑意義。

五、中國城市治理改革的思路與發展趨勢

1.改善政府職能，建立新型城市治理體系

治理作為一種新興的公共管理理論主要主張通過合作、協商、伙伴關系確定共同目標和途徑，實現對公共事務的管理。如今，推進中國城市發展和城市政府現代化的關鍵一步便是改善中國城市政府職能。蹤家峰認為，對于加入世貿組織后的中國而言，根據世貿組織的有關規則、協議和要求對現有城市公共部門的職能、體系、政府過程做出調整是迫切且必要的[19]。

同時王佃利指出，如今多元主體治理模式之下，城市管理的組織者和指揮者依然是城市政府，這是不可替代的。它的行為決定并影響著城市治理主體的活動方式及效果；非營利性組織和營利性企業的主要職能是配合政府在城市的管理進程中提供服務及物品，它們的介入打破了政府包攬管理事務的傳統弊端，大大地提升了政府對城市管理的效率和效益[4]。

錢振明認為政府的核心主導地位是堅定的。城市政府通過自身再造提升治理能力、限制政府權力來增進政府治理的有效性來應對日益復雜的治理問題，這樣城市政府才能勝任城市公共事務核心治理者的職責[20]。

總的來說，在我國城市治理改革的道路上，改善政府職能，使之成為可以適應時事發展和時代要求的政府是十分重要的，只有在此基礎上才能建立起愈發完善的城市治理體系，改善全國范圍內的城市治理現狀。

2.培育發展非政府組織，推動社會組織參與城市治理

非政府組織可以在當地政府不再也不能承擔更多公共事務的直接管理時提供幫助。非政府組織的發展，相較于西方國家城市來說，中國是很不成熟的，其自主性、非政府性、志愿性等典型特征還不明顯，大多是以政府為主導，官民二重性顯著[21]。管建華提出應該鼓勵、支持并重視非政府組織積極參與城市治理，這樣有利于提升城市政府的抉擇的多元性和廣泛性，滿足更多城市市民的實際需求，推動城市建設的發展；同時還能促進城市基層民主的自主性發展，這樣就對城市政府部門起到了制約和平衡的作用[22]。

錢振明認為，現階段，發展非政府組織的重中之重是加強資源配置、法律保障及政策鼓勵[23]。資源配置是指除了企業資助和個人捐款外，政府對非政府組織的扶植和培育應當充分發揮出來，尤其是資金方面的支持；法律保障則是要改革、完善社團組織管理辦法，建立法治秩序，化繁為簡，撤銷煩瑣復雜的審批手續，簡化申請登記制度，以便各種非營利性的非政府組織取得合法性，加速非政府組織的法制化進程；政策鼓勵是指通過各類政策措施來鼓勵非政府組織的發展，比如，給予更多的減免稅待遇和獎勵措施來激勵非營利性、帶有社會公益性的非政府組織的發展。

總的來說，從觀念上明確對非政府組織的培育和發展是社會發展的新趨向，也是我國社會治理改革的思路和發展的趨勢，推動社會組織參與城市治理是充分的也是必要的。只有多元治理主體協調發展才能更好、更快地建成適應時代潮流和社會發展的新型社會治理體系。

3.完善公民參與機制，提高公民參與意識

治理從概念上看體現了多元治理主體的參與，其中公民的參與是最直接的民生要求的反映，有其十分重要的地位。韋如梅提出在當前我國城市治理中，提高公民參與城市治理是十分必要的，這就需要從幾個方面入手，提高公民個體素質、升級政治社會環境和相關制度設計、改善公民參與的認知等[24]。

陳文提出我國必須建立統一的城市治理投訴平臺來完善城市治理市民投訴和解決問題的機制。形成市民投訴機制和相關職能部門及時回應和解決機制，同時構建城市治理效果的市民評價平臺[25]。其其格指出積極引導公民參與，普法、培養公民法制觀念、增強守法意識，在法律和規章制度的框架內，公民能夠積極參與城市管理[26]。

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