福建農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入問題研究

馬改艷

摘 要：建立健全農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制是保障其健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。本文通過考察福建省近年來農(nóng)村義務(wù)教育投入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和政策執(zhí)行情況，分析農(nóng)村稅費(fèi)改革后該省農(nóng)村義務(wù)教育投入中存在的主要問題及其原因，提出要從加強(qiáng)省級財(cái)政投入力度、調(diào)節(jié)投入結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化投入監(jiān)督體系幾個(gè)層面解決福建省農(nóng)村義務(wù)教育的投入問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；財(cái)政投入；農(nóng)村稅費(fèi)改革

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0109-02

農(nóng)村義務(wù)教育屬于純公共品，具有明顯的正外部性，世界各類國家都免費(fèi)提供基礎(chǔ)教育。新世紀(jì)以來，我國各級政府都非常重視農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入，農(nóng)村義務(wù)教育的整體面貌發(fā)生了巨大改變。但依然存在著財(cái)政投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)區(qū)別對待等問題。近年來，福建省加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，但也存在著一些問題，本文著力研究農(nóng)村稅費(fèi)改革以來福建省農(nóng)村義務(wù)教育投入的現(xiàn)狀及存在的問題，在分析其原因后提出解決措施，以推動(dòng)福建省農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

一、福建農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的總體現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村義務(wù)教育投入總量

2003年福建省出臺了《關(guān)于在農(nóng)村稅費(fèi)改革中穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的若干意見》，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，規(guī)定省對農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中用于農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助的資金。從2007年開始，福建省將提高一、二類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。全省農(nóng)村義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)校均按三類縣“一費(fèi)制”雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。根據(jù)省財(cái)政廳《關(guān)于下達(dá)2014年城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校學(xué)生免學(xué)雜費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付資金的通知》，2014年開始農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)免學(xué)雜費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)每生每年280元、初中每生每年420元，繼續(xù)對農(nóng)村不足100人的小學(xué)按100人核撥公用經(jīng)費(fèi)，2014年福建農(nóng)村義務(wù)教育省級財(cái)政補(bǔ)助資金合計(jì)約為1 728萬。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入對比

一直以來，在義務(wù)教育投入重城市、輕農(nóng)村。2014年福建省城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為650元，農(nóng)村為280元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)為城鎮(zhèn)的43.07%，城鎮(zhèn)普通中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為850元，農(nóng)村為420元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)為城鎮(zhèn)的49.42%。2014年福建城鎮(zhèn)義務(wù)教育省級財(cái)政補(bǔ)助資金合計(jì)約為9 811萬，是農(nóng)村的5.6倍。受資金短缺所限，一些農(nóng)村地區(qū)至今無法解決中小學(xué)生的住宿問題，不少學(xué)校即使能夠勉強(qiáng)提供寄宿，其條件也大多非常簡陋，難以滿足學(xué)生寄宿的基本要求；一些學(xué)校的教學(xué)設(shè)備極度短缺，使得農(nóng)村義務(wù)教育階段難以實(shí)現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制

免除學(xué)雜費(fèi)資金由省、市、縣、區(qū)財(cái)政按比例分擔(dān)。其中：一般轉(zhuǎn)移支付縣（市、含原莆田縣和原寧德縣級市）和閩清、東山、南靖縣按8：2比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)80%）。

其他縣（市）分擔(dān)比例：福清、連江、羅源、惠安、南安、安溪、永春、德化、沙縣按6：4比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)60%）；閩侯、長樂、永安按4：6比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)40%）；石獅、晉江兩市按2：8比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)20%）。三明、南平、莆田市轄區(qū)（原莆田縣除外）按6：4比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)60%）；漳州和龍巖市轄區(qū)按4：6比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)40%）；福州、泉州市轄區(qū)按2：8比例分擔(dān)（即省財(cái)政承擔(dān)20%）。

二、福建農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入中存在的問題及其原因

（一）財(cái)政投入總量不足

由于縣級財(cái)政實(shí)力不足和省級政府難以全面統(tǒng)籌投入經(jīng)費(fèi)，致使福建現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求。于是出現(xiàn)了教師工資福利難以兌現(xiàn)，教育負(fù)債償還無期，教學(xué)設(shè)施嚴(yán)重欠缺，學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難等問題。目前，有的縣（市）本級的財(cái)政收入不夠支付財(cái)政供養(yǎng)人員工資，有的縣（市）每年教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的50%以上，所以縣級政府財(cái)政責(zé)任與財(cái)政能力嚴(yán)重失衡，現(xiàn)行的財(cái)政體制將舉辦農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主要放到縣級政府，不可能從根本上解決農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。

目前的投入情況，與稅改政策中要求的稅改后教育經(jīng)費(fèi)投入不低于稅改前水平，做到保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全的目標(biāo)，即“一增三保”還有一定差距。據(jù)福建統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，福建農(nóng)村義務(wù)教育投入量不斷地增加，但農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入占GDP的比重卻有所下降，由2008年的1.5%降到2014年的1.01%。農(nóng)村義務(wù)教育投入總量不足，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育硬件設(shè)施建設(shè)落后，教師工資與福利標(biāo)準(zhǔn)低于城市等問題，甚至造成一些中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

現(xiàn)行教育體制的一些弊端也嚴(yán)重影響著福建省農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。首先，教育部門過分強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)建設(shè)，將大量資金投入到城市的重點(diǎn)學(xué)校，而忽視很多農(nóng)村學(xué)校的投入，使得農(nóng)村學(xué)校的硬件建設(shè)滯后，導(dǎo)致學(xué)生由于沒有住宿條件或相關(guān)教學(xué)設(shè)施或者輟學(xué)或者流向城市學(xué)校，造成農(nóng)村學(xué)校“空校”運(yùn)行的現(xiàn)象普遍，而這又導(dǎo)致這些學(xué)校根本找不到新生，至此形成“學(xué)生流失與招不到學(xué)生”的惡性循環(huán)。

（二）投入結(jié)構(gòu)不合理

“以縣為主”的財(cái)政投入模式導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的投入不平衡。這種模式雖然加劇了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，造成福建省農(nóng)村義務(wù)教育支出總量雖然增加了，但流向農(nóng)村的資金與城鎮(zhèn)相比還有一定差距。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，特別是教室、信息教育等的必備設(shè)施普遍短缺而簡陋；農(nóng)村寄宿生用房緊缺而簡陋，使得相當(dāng)一部分學(xué)生租住在農(nóng)民家中，存在非常大的安全隱患；農(nóng)村學(xué)校無法及時(shí)添置實(shí)驗(yàn)器材、圖書等一些教學(xué)資源。

（三）投入制度不規(guī)范

一是轉(zhuǎn)移支付制度不完善，主要是農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付數(shù)量少且難以及時(shí)到位，縣級財(cái)政實(shí)力存在較大差異，造成轉(zhuǎn)移支付資金加劇了教育不均衡的問題。二是監(jiān)管制度不健全，福建農(nóng)村義務(wù)教育投入制度未確定相應(yīng)的政府撥款依據(jù)，使得資金使用和管理過程中存在較多的違規(guī)違法現(xiàn)象，基層政府經(jīng)常有隨意挪用教育轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象，諸如將教育經(jīng)費(fèi)用于政府形象工程建設(shè)。三是法律執(zhí)行力度不夠，執(zhí)法部門對基層部門拖欠和截留農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)懲治力度不足，甚至與教育職能部門結(jié)成利益團(tuán)體，阻撓相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行，相關(guān)教育部門及人員的法律意識也較淡薄。

三、福建農(nóng)村義務(wù)教育投入問題的對策與建議

（一）加大財(cái)政投入總量

調(diào)整國家對初等教育、中等教育和高等教育的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保義務(wù)教育投入的優(yōu)先。完善目前的義務(wù)教育投入機(jī)制，加大中央與省級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。因?yàn)槲覈鶎诱緵]有什么稅源，我國中央與省級政府集中了大部分的稅收，因此，這兩級政府理應(yīng)為農(nóng)村義務(wù)教育的資金投入埋單，以確保我國農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。有學(xué)者做了測算，如果中央政府為義務(wù)教育徹底埋單，每年大約需要300個(gè)億，而我國每年有2萬億的財(cái)政收入，解決這一問題完全沒有問題。要建立科學(xué)合理的農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制，就必須足額安排投入經(jīng)費(fèi)，同時(shí)要科學(xué)測定農(nóng)村義務(wù)教育階段生均培養(yǎng)成本，并將此納入公共財(cái)政預(yù)算范疇。另外，開拓多渠道投入體制，鼓勵(lì)社會(huì)、民間力量辦學(xué)和倡導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，并要防止社會(huì)捐贈(zèng)中的“跑冒滴漏”問題。

（二）合理調(diào)節(jié)農(nóng)村義務(wù)教育的投入結(jié)構(gòu)

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措方式的弊端使得農(nóng)村義務(wù)教育嚴(yán)重失衡，要從根本上解決這一問題，將目前“以縣為主”的財(cái)政投入模式改為“以省為主”的投入機(jī)制，因?yàn)榭傮w而言，省級財(cái)政實(shí)力相對縣級財(cái)政要雄厚得多，可以保障農(nóng)村義務(wù)教育的各項(xiàng)投入。抑或按照項(xiàng)目類別劃分各級政府的投入責(zé)任，中央一級負(fù)擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資，省級財(cái)政負(fù)擔(dān)學(xué)校的硬件設(shè)施建設(shè)，縣級財(cái)政根據(jù)各地實(shí)際負(fù)擔(dān)校舍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的監(jiān)督體系建設(shè)

應(yīng)細(xì)化義務(wù)教育法，并制定具體實(shí)施辦法，由各級人大監(jiān)督同級或下級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，由人大審批教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、督查教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行，也可以委托審計(jì)部門具體檢查，將每年對轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)村義務(wù)教育的資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。每年定期評比并通報(bào)各地農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入情況及使用效益，把這項(xiàng)工作列入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)年度業(yè)績考核內(nèi)容，強(qiáng)化監(jiān)督，使監(jiān)督切實(shí)有效。同時(shí)應(yīng)加大對《義務(wù)教育法》的執(zhí)行力度，對在義務(wù)教育推行過程中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象加大懲處力度，對一些部門的職能缺失問題也應(yīng)加大追責(zé)力度，從而確保相關(guān)職能部門對農(nóng)村義務(wù)教育工作的重視。

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