集體農地流轉障礙及破解研究

秦嶺　劉巧芹

摘 要：本文通過對重慶市永勝村這一集體農地流轉類型多、速度快、規模大的典型村莊進行調查和分析，發現其集體農地流轉中存在相關制度不健全、干部和農戶思想認識不到位、流轉行為欠規范、收益分配不夠合理等問題并對其原因進行了深入剖析，在上述調查和分析的基礎上，針對性地提出了完善農地流轉相關制度、加大相關政策宣傳力度、規范農地流轉行為、合理分配流轉收益等集體農地流轉問題的解決策略。

關鍵詞：集體土地；農地流轉；流轉類型；收益分配

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）25-127-2

1 研究區概況

重慶市永勝村距萬州城區29km，103省道橫貫全村，村級公路四通八達。永勝村地處深丘淺山地帶，海拔310-500m，；屬亞熱帶氣候，雨量充沛，年均日照數1400小時，無霜期320天。全村下轄9個村民小組，土地總面積450hm2，其中，耕地占217.07hm2，林地40.00hm2。2015年總人口2478人，人均純收入6750元，是重慶市市級新農村建設示范村、先進基層黨建示范點、新型農村科技培訓基地村和農機安全村。

2 永勝村農地流轉現狀

2.1 農地流轉形式

永勝村農地流轉的形式有互換、轉讓、代耕、出租、宅基地互換及其他方式流轉。2014年，出租土地面積占新流轉農地總面積的75%，大部分租給了農業開發公司，小部分租給農業種植大戶；代耕占10%，一般委托給親屬或其他村民代耕，所得收益幾乎全歸代耕人所有。土地互換占3%，主要是農戶為方便耕種在雙方互利基礎上實現田塊歸并，一般沒有補償或僅有少量補償；轉讓占3%，宅基地換住房占5%，其他占4%。可見，出租是本村農地流轉的主要形式。

2.2 農地流轉規模和收益

永勝村農地流轉始于改革開放后，開始主要是以代耕和轉包為主，流轉的土地面積非常少。近年來，以萬州大瀑布群旅游資源為依托，引進了西部農業、青龍花木、同鑫現代農業、地大柑橘專業合作社等農業開發企業，著力發展休閑觀光農業，重點打造柑橘、高科技蔬菜、花卉苗木、鄉村旅游四大產業。目前，全村已建成甘寧紅玫瑰香橙園133.33hm2，花卉苗木園13.33hm2，高科技蔬菜園36.67hm2，休閑山莊6家、星級農家2家。

2.3 農地流轉效益

永勝村農地流轉使得土地經營規模擴大，特別是柑橘產業占全村耕地總面積的61.42%，機械化普及度達到80%，使得該村的玫瑰香橙美名遠揚，進而帶動了旅游業的發展，形成了一條“青龍瀑布—大型花圃基地—玫瑰香橙—蔬菜大棚—農業種植試驗基地”旅游線路，實現了產業強村、旅游興村、生態靚村。農業開發公司與農戶簽訂的農地流轉合同租期一般為20年，每年按每畝補償糧食300-450kg，按當年的糧食價格折合成貨幣發給農戶。農戶除得到土地租金外，還可外出務工或到農業公司的柑橘園、大棚蔬菜基地等工作獲得收入。可見，農地流轉促進了農業經營規模化、產業發展特色化、農民就業渠道增多、家庭收入增加和村莊復興。

3 永勝村農地流轉存在的問題

3.1 農地流轉的相關制度不健全

土地承包經營權抵押盡管在國家政策層面得到了十八屆三中全會的認可，但《農村土地承包法》、《物權法》和《擔保法》均從法律層面予以禁止，加上土地承包經營權價值評估機制尚未建立，流轉市場也不健全，使得其抵押權的實際市場價值確定和抵押權實現面臨著技術風險、法律風險和市場風險，金融機構支持土地承包經營權抵押貸款的積極性不高。農業保險覆蓋不全、保費低、補償率低，一旦發生較大的自然災害，農地流入方支付土地租金的難度很大。

3.2 思想認識不到位

村集體和農戶是永勝村當前農地流轉的兩個主體，實地調查發現部分村干部和農民對農地流轉的相關政策不熟，部分鎮、村領導沒有意識到土地承包經營權規范管理的重要性，對流轉管理比較松。80%的農戶知道本村農地流轉現象普遍，但90%以上的人表示不清楚土地流轉政策，認為這些與自己無關。

3.3 流轉行為欠規范

永勝村農地流轉行為欠規范，特別是農戶自行流轉部分，流向大多是親戚朋友或是同村鄰居，以口頭協議為主，期限約定不明，備案的很少，變更登記的幾乎沒有。書面協議內容不夠規范，如合同條款表述不明確，內容不完整，個別公司與農民簽訂的25年租約超過了合同法規定的最長租賃期限20年。無書面合同或書面合同不規范降低了合同對對流各方的約束力，易發生糾紛，一旦發生糾紛也不好協調。存在少量非法流轉行為，如小量耕地未得到批準被用于房地產等建設項目；按本地規定樓房高度不許超過3層，但也有一些建成了七八層高的。此外，還有行政手段干預農民農地流轉、集體農地流轉中農民的參與權沒有得到有效保障的問題。

3.4 流轉收益分配不夠合理

永勝村農地流轉收益主要在政府、集體和農戶之間分配，如2014年農業公司租賃土地使用權支付給本村350萬元，其中，政府稅收21萬元。集體存留52.5萬元，按每戶具體出租的面積分配給農戶276.5萬元，三者分配之間的分配比例是6：15：79。集體所得收益偏高，農民所得收益偏低；集體留存的流轉收益主要用于集體開支，如修路等，沒有用于為農民繳納社會保險。從總體上看，流轉收益分配不夠合理。

4 完善農地流轉的對策與建議

4.1 完善農地流轉的相關制度

在國家層面，應在全面試點、總結各試點地區經驗和教訓的基礎上盡快修改《農村土地承包法》，有效防范抵押權實現的法律風險。進一步健全農業保險制度，加大農保覆蓋范圍，提高保險額度和賠償水平，保障農業規模化經營的適應能力和再生產能力。在地方政府層面，應引導現有土地評估機構增加土地承包經營權評估專項業務或培育獨立的土地承包經營權評估機構，客觀、公正地提供土地承包經營權抵押權市場價值；盡快完成土地承包經營權確權、登記，建立健全農村產權交易監管平臺，不斷提高土地承包經營權的市場價值并降低其融資難度；切實支持農業保險，降低農業企業和農戶規模化經營風險。

4.2 規范農地流轉行為

政府應制定規范的農地流轉協議文本，并積極引導農地流轉雙方簽訂規范的流轉協議，對雙方的權利義務做出明確的規定，最大限度地避免糾紛事件的發生；建立監督和反饋機制，避免村干部強行干預農民合理自愿的農地流轉行為；加強對農地流轉合同的審查和流轉行為的監督，及時辦理合同變更，做好合同的登記、立卷、歸檔等工作。嚴格執行農地流轉的相關法律法規，如對于樓層數超過規定的，對其水、電做出不予開戶的處理。

4.3 加大相關政策宣傳力度

建議永勝村充分利用村內廣播、宣傳欄等，深入地宣傳發家致富的典型成功案例、農地流轉等與農民切身利益相關的鮮活案例和法規政策，在選舉村干部時要充分考慮其文化程度，使其和典型人物起到良好的宣傳作用和示范作用。提高農民的法律意識和維權意識，提高農民對于農地流轉的政策法規、流轉程序、流轉合同、參與各方權利和義務等的認知，自覺遵守法律法規并保護自己的合法權益。

4.4 合理分配流轉收益

在農地流轉收益分配中應適當降低政府所得和集體留存部分的分配比例，適當提高農民的收益分配比例。建議政府所得部分不超過5%，主要用于完善農村水利等農業生產基礎設施。集體留存部分占農地流轉收益的比例不超過10%，其使用方向應為村基礎設施建設、農民社保、發展集體經濟等提高全村當前和未來收益的項目，不可用于行政辦公，更不能為干部發福利，每年在村里公示其使用情況，保證合法合理使用。

參 考 文 獻

[1] 應鳳林.橘子村里的新生活[N].萬州時報，2014-7-15（03）.

[2] 劉紅耀，溫利華，張就英，班戰軍.河北省農村土地流轉調查研究——以定州市為例[J].山西農業大學學報（社會科學版），2016，15（2）：110-104.