“一帶一路”戰略下外資銀行市場準入監管法律制度研究

孫晨

摘 要：隨著“一帶一路”戰略的實施，需要大量的資金支持，外資銀行進入我國將出現新的飛躍。外資銀行的大量進入將給我國金融市場帶來一定的風險，因此作為第一道屏障的外資銀行市場準入制度就顯得格外重要。

關鍵詞：一帶一路；外資銀行；市場準入；監管

中圖分類號：D996.2；D912.28 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）08-0100-02

一、“一帶一路”戰略概述

2013年，習近平總書記提出“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰略構想，并寫入三中全會《決定》，2015年“一帶一路”上升為國家戰略。“一帶一路”并非一個簡單的經濟政策，而是一項系統的工程，它是中國提出的與有關國家的合作理念與倡議的總稱。這一戰略就是在多邊機制的基礎上，借助現有的合作平臺，以和平為前提，積極主動地發展與相關國家的政治、經濟、文化往來，最終建立一個政治上互信互助，經濟上相互促進，文化上相互融合的利益相關、命運相連的共同體。其中，“一帶”即絲綢之路經濟帶，旨在暢通中國經中亞、俄羅斯到歐洲的陸上交通，通過建設交通網絡，與沿線各國互通有無，建立起廣闊的市場。“一路”即21世紀海上絲綢之路，以沿途交通網絡為基礎，以港口為支點，提升貨物集散運輸能力，以此為基礎發展海洋經濟推動各方經貿發展。

二、“一帶一路”戰略下外資銀行市場準入監管的必要性

“一帶一路”戰略在我國境內多涉及的區域基礎設施薄弱、潛在需求巨大的地區，這些地區的巨大的資金需求量為外資銀行提供了巨大的商機。外資銀行在為我國“一帶一路”戰略的順利實施提供了資金上的保障的同時，也對我國對銀行業的監管提出挑戰，對外資銀行市場準入的監管成為銀行業監管的重點，這也是由銀行業和銀行機構的特殊性決定的。從經濟學角度來看，由于銀行業極強的公眾性，如果發生經營性的危機將會造成巨大影響。在08年的金融危機中，由于金融市場的危機，給實體經濟也帶來了巨大的打擊。政府對金融進行宏觀調控的重要方式之一便是對銀行的市場進行監管。在“一帶一路戰略”的資金融通環節，對外資銀行準入機制進行完善更是可以從源頭上保證戰略資金的安全性，這對保障“一帶一路”戰略的順利進行有著重要的意義。

三、外資銀行市場準入監管現狀

（一）外資銀行市場準入國際監管的現狀。資金的融通是“一帶一路”戰略的重要支撐，而外資銀行的資本注入為“一帶一路”戰略提供了很大程度上的資金支持，多家外資銀行瞄準“一帶一路”戰略帶來的商機，加速在中國境內布局，如荷蘭ING銀行將其北京辦事處升級為北京分行，加快進駐中國的腳步。為“一帶一路”戰略提供金融支持，便于我國參與國際金融業務，也為“一帶一路”戰略的安全實施提供保障，對外資銀行市場準入實施法律監管十分必要。國際上對外資銀行市場準入的法律監管主要體現在世貿組織和巴塞爾委員會的相關規定上。其中世貿組織致力于制定出一個統一的標準規定市場準入制度，以促進貿易的國際化。根據世貿組織文件《GATS協議》中關于市場準入的條款規定，除了允許成員方在承諾范圍內已經確定的限制性措施以外，是禁止數量限制的。世貿組織要求成員國在一定程度上開放本國的金融市場，盡最大可能減少甚至消除壟斷，給予其他成員國設立設立金融機構并擴大經營范圍的權利；巴塞爾銀行監管委員會則分別對“銀行”一詞的適用、許可審批、間接進入銀行業行為的監管進行具體的規定；歐盟在外資銀行監管方面主要堅持最低限度協調原則和相互責任原則。

（二）外資銀行市場準入國內監管現狀。我國對外資銀行市場準入監管主要通過國務院和中國銀行業監督管理委員會頒布相關的規定實施。具體體現在以下幾方面：第一，在對外資銀行的準入形式上，《中華人民共和國外資銀行管理條例》（以下簡稱“《管理條例》”）中規定了三種外資銀行營業性機構和代表處的形式。第二，在對外資銀行注冊資本的要求上，規定外商獨資銀行和中外合資銀行的注冊資本需不低于10億人民幣的實繳資本，并且在我國境內設立分行的總行應無償撥給分行最低限額為1億元人民幣營運資金。第三，在開業條件方面，《管理條例》規定，外資銀行應具有持續盈利能力、信譽良好、無重大違法違規記錄等一般規定，對不同的金融機構還有不同的要求。第四，在業務范圍上：（1）吸收公眾存款，（2）發放短期、中期和長期貸款，（3）辦理票據承兌與貼現，（4）買賣政府債券、金融債券，買賣股票以外的其他外幣有價證券，（5）提供信用證服務及擔保，（6）辦理國內外結算，（7）買賣、代理買賣外匯，（8）代理保險，（9）從事同業拆借，（10）從事銀行卡業務，（11）提供保管箱服務，（12）提供資信調查和咨詢服務，（13）其他業務。

四、我國外資銀行市場準入的制度缺陷

針對外資銀行的市場準入，我國已經先后出臺一系列法律文件，并結合目前的狀況進行了修改，但是還存在諸多缺陷，具體而言有以下幾方面。

（一）監管原則不合時宜。從監管原則上看，有學者認為，我國目前對外資銀行的準入采取的是保護兼優惠原則，這些優惠政策確實可以在一定程度上吸引外資，活躍國內金融市場。但是隨著我國金融開放程度的提高，銀行業的開放程度已經達到了相當高的水平，如果依舊給予超國民待遇，對于銀行業的良性競爭將帶來不利影響，在一定程度上也會影響“一帶一路”戰略實施時在資金供給方面的安全性。

（二）立法體制存在一定的缺陷。目前我國適用于外資銀行市場準入監管的法律制度主要是《中華人民共和國外資銀行管理條例》和《外資金融機構駐華代表機構管理辦法》等規章，這些都屬于一般性法律文件，法律層級不高。同時這造成在法律框架內的區別對待，不僅不利于WTO中國民待遇原則的承諾，也在很大的程度上增加了司法的成本，并且容易出現規則與規則之間相互交叉相互抵觸的情況，不利于對銀行業的監管。

（三）準入條件中的不足。第一，對申請人資本金的要求過于單一化，從《管理條例》中可以看出，對申請的金融機構前一年末的總資產的相關規定，造成了一定的法律漏洞發，申請人可以通過臨時的方式湊足資金，以投機騙取監管部門的批準，這使監管不能真正起到規避風險的作用。第二，《管理條例》中對于外資銀行母國金融監管的規定僅是“應有完善的母國監管制度”，沒有制定出詳盡的規定，這種靜態的監管制度不能保證所有銀行得到有效的監管。

（四）外資銀行準入形式較少。相對于銀行業比較發達的國家，我國對外資銀行的引入還處于初級階段，允許進入的外資銀行形式也有限，這顯然不能滿足金融業發展的需求。對于“一帶一路”戰略來說，此種方式會給資金融通帶來很大的局限性，不利于資金互聯互通。

（五）監管目標不明確。我國對外資銀行的監管并未包括任何有關監管目標的條款，沒有明確的目標就很難形成相對完備、系統、有針對性的法律機制，這對于我國金融業的穩定是一個潛在的隱患，也不利于降低外資銀行進入“一帶一路”帶來的風險。

五、“一帶一路”戰略下我國外資銀行市場準入監管制度的完善

（一）采取對等互惠為主保護為輔的原則。“一帶一路”戰略對資金需求量大，而目前的金融政策，很難同時兼顧國內銀行業的開放、戰略資金的需求和保護國內金融市場的目的。所以在確立外資銀行市場準入監管原則上必須考慮保障“一帶一路”的資金的同時保護國內銀行業。筆者認為，應當采取對等互惠為主、保護主義為輔的原則。雖然國民待遇原則已被世界多國采用，但是由于中國銀行競爭了不高，很難進入發達國家市場，而發達國家的銀行一旦進入國內市場就會對國內銀行造成很大的沖擊，這對我國銀行業的發展會帶來負面影響。而實施對等互惠原則可以把這種不利影響降低。這就為中資和外資銀行構建了一個平等的競爭環境，避免了因為開放對國內金融市場的沖擊。

（二）將外資銀行市場準入制度歸入《商業銀行法》。由于外資銀行在我國發展的時間不長，其發展程度還不高，還不適宜頒布專門的外資銀行法。“一帶一路”戰略對資金需求很大，頒布該法成本很高。所以可以參照世界上大多數國家，如法國、德國、日本等國家的做法，將外資銀行管理納入《商業銀行法》，這樣既減少了立法成本和監管成本，又提高了對外資銀行監管水平，還在一定程度上減少了立法的重疊性。

（三）彌補準入條件的不足。第一，對于申請人資本金的要求，因為金融機構的經濟實力并不能完全反映其業務能力和風險規避的能力，因此可借鑒新加坡和我國臺灣地區的做法，在對申請人進行審查時，不僅要對其注冊資本設定門檻，也要對其排名和聲譽進行核定，只有在國際上排名較高、聲譽較好的金融機構才給予準入許可，這樣可以擇優引入外資銀行，保障“一帶一路”資金的安全性。第二，針對母國監管規定的缺失，應當針對不同性質的金融機構制定出詳細的監管規則，由單一、靜態的監管變為多維度、動態的監管，以有效彌補母國監管的疏漏。對于高管人員的監管，可采取國外慣用的“雙人監管原則”，即高層管理人員至少要有兩人擔任，這樣既能在很大程度上減少甚至避免業務上的疏漏和管理上的盲區，又可以相互制約對方的權力，避免權力的濫用。

（四）增加準入形式的兜底條款。在金融發展國際化的趨勢下，對于外資銀行市場準入的形式除了既有的四種形式外，還應當加入符合條件的其他形式這一兜底條款，這樣既豐富了外資銀行的準入形式，為“一帶一路”建設拓寬了資金渠道，同時也保證了金融的安全性。

（五）明確外資銀行市場準入監管目標。監管目標往往是由本國金融業發展現狀及發展需求決定的。我國對外資銀行大多數是限制性開放，主要出于保護我國金融市場的目的。而隨著《管理規定》及其細則的出臺，我國對銀行業將進一步開放，這是我國金融業向國際化發展的需要，也是落實國民待遇原則的需要。在“一帶一路”的戰略下，我國更應當在有效監管的前提下充分開放銀行業，并落實國民待遇原則，使外資銀行的業務范圍向中資銀行靠攏，為“一帶一路”戰略提供充足的資金支持。

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