論市場競爭背景下藥品行業的監管與法律規制

邢君亭

摘 要：藥品行業與公眾的生命健康息息相關。近幾年，藥品行業接連出現的問題暴露出了相關監管部門職能的缺失。基于該行業的特殊性與重要性，我國相關監管部門必須對該行業進行必要的監管，并以法律加以規制。這不僅有利于推動本行業的良性發展與進步，也有利于保障廣大消費者的生命財產安全，維護了社會公共利益。本文以“非法疫苗案”為切入點，探討對藥品市場進行監管的必要性，進而從經濟法主體角度提出相應的對策。

關鍵詞：藥品行業；法律規制；監管

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）08-0112-02

2016年3月于山東發生的“5.7億非法疫苗案”引起了公眾對于藥品安全的廣泛關注，其影響范圍之廣、涉案金額之大給藥品監管相關部門再次敲響了警鐘。追本溯源，本案的發生不僅是因為醫藥市場的法律機制建設不完善，更多的要歸因于相關部門對醫藥市場的監管出現問題。醫藥市場的混亂不僅影響本行業自身的發展，也對公眾的健康安全產生了嚴重的威脅，損害了社會整體利益。因此，我們要借助市場經濟活動的主體來對醫藥市場的無序狀態進行必要的監管與規制。

一、醫藥市場監管的必要性及意義

所謂市場監管，是指市場監管主體對市場主體及其市場行為進行限制、約束等直接干預活動的總和。？譹？訛對醫藥市場的監管，要求相關醫藥監管部門對醫藥企業生產、銷售藥品的行為進行必要的限制、約束。醫藥市場作為一種特殊市場，首先其自身存在著一般市場所具備的自發性、盲目性、滯后性等特點；其次，醫藥市場存在的嚴重的信息不對稱等弊端導致“市場失靈”現象屢屢出現。正是基于醫藥市場嚴重的信息不對稱，致使醫藥經銷商擁有了相對于消費者較多的信息，并以此來為自身謀取利益。從“非法疫苗案”中我們看到，對于一類疫苗從“采購”到“運輸”國家實行了嚴格的監督管理，以保障每位公民都能接種安全可靠的疫苗。然而，對于需要公民自費并自愿接種的二類疫苗，從生產到流通環節都有加價空間，使部分經銷商看到了謀利的機會，便開始利用醫藥市場的信息不對稱進行市場欺詐以此來謀取暴利。信息不對稱使消費者更易受到市場信息的蒙蔽而做出不利于自身的選擇，從而損害了自身的利益。當市場的弊端和缺陷無法通過自身加以消除時，便需要政府的適當干預來予以彌補。通過國家對藥品市場的必要監管，來剔除誘發市場秩序混亂的因素，從而保障市場的正常競爭秩序，維護公眾的合法權益。可見，對藥品市場進行監管是實現經濟法所倡導的實質正義與社會本位的必然要求。經濟法的實質正義理念要求法律應當傾斜地保護社會中的經濟弱者。相對于非法疫苗經銷商來說，非法疫苗的受害者由于其對藥品的質量等信息無法進行辨識而作為社會經濟弱者，應當受到法律的傾斜保護，立法者應當制定相關法律對醫藥市場及經營者的行為進行必要的規制。“經濟法的社會本位理念，是以社會整體為中心和起點，要求在個人和社會之間重新分配權力義務，是對個人主義的顛覆，將法律的重心向社會公共利益靠攏”。社會本位理念要求任何市場主體都不得只顧追逐自身利益而忽視或者損害社會的公共利益，否則要承擔社會責任。因此，醫藥市場經銷者進行必要的自我監管，醫藥行業協會加強行業自律，醫藥監管部門要強化監管執法。

二、藥品行業市場監管現狀及原因

從經濟法主體角度來看，醫藥行業包括市場監管主體、市場主體以及社會協調主體這三部分。從市場監管主體來看，監管主體在藥品行業市場中代表國家履行市場監管職能，對市場主體及市場行為有監管權。而從非法疫苗案來看，相關政府部門在藥品市場監管上存在著很大漏洞，因為此案跨時長，疫苗交易量巨大，顯然市場監管主體履行市場監管職責不到位。“政府失靈”顯然與市場秩序陷入混亂關系很大。而“政府失靈”一是源自于監管能力低下，二是源自于監管動能不足。對于政府監管能力低下問題，需要從能力及素質方面加以解決；對于監管動能不足，則應從體制內部尋找原因。根據監管理論中的“俘獲理論”，“行業監管機構出于自身利益的考量很可能會偏離機構設立的原來目的而轉變為被監管行業的利益代言人”。？譺？訛這種情況的出現對市場的危害性是顯而易見的，當市場監管主體與市場主體達成一致謀求共同的利益時，則會致使整個行業市場趨于混亂。監管主體利用手中的權力“尋租”是當前影響市場監管的重要因素。從“非法疫苗案”看，由于市場自身存在的外部性、滯后性等缺陷，使市場調節這只“無形之手”的作用大打折扣。加之藥品市場本身所存在的嚴重的信息不對稱等特點，使非法疫苗案中的“苗販子”看到了疫苗流通環節中存在著巨大的利益空間，才不加節制地進行非法販賣行為。此外，我們可以從經濟法第三類主體社會協調主體的角度來審視藥品行業市場監管現狀。行業協會作為社會協調主體的代表在對該行業監管的過程中同樣扮演著重要角色。作為溝通市場監管主體與被監管主體的橋梁與紐帶，行業協會本應當積極地發揮其協調配合作用，成為對藥品市場進行監管的“第三方主力軍”。然而，在實踐中我們發現，藥品行業協會的職能被漸漸淡化，原因在于未能正確處理與企業和政府的關系。我們不能將非法疫苗案的全部責任推給政府監管部門與市場主體，作為自律組織的行業協會也沒有發揮應有的作用。因此，釀成非法疫苗案悲劇的原因并不能歸結于任意一方，而是三方共有的。

三、關于藥品行業監管的法律規制

醫藥市場出現的問題暴露了該行業監管職能的缺失。因此，加大監管力度、健全監管體制是規制藥品市場的治本之策。

（一）強化市場主體的自我監管——建立“藥品安全吹哨人”制度。所謂“吹哨人”制度，就是神秘的內部人士的爆料制度，作為知情人能夠盡早發現問題，吹響哨聲，對不遵紀守法的企業起到從內部攻破的作用。？譻？訛將“吹哨人”制度本土化最先是在食品安全領域。在新《食品安全法》中首次明確確立了“吹哨人制度”，該法第一百一十五條規定：“舉報人舉報所在企業的，該企業不得解除、變更勞動合同或者以其他方式對舉報人進行打擊報復。”由此可見，立法鼓勵企業內部人員對本企業的違法行為進行監督舉報，是健全企業自我監管的重大舉措。因此，我們應當借鑒食品安全領域的“吹哨人”制度，將其引入藥品監管領域，完善市場主體的自我監管，彌補政府監管的死角。由于藥品行業自身的特殊性，對于沒有具備專業知識的消費者來說難以對藥品質量進行鑒別，并且僅僅依靠政府的外部監管也難以在短時間內對藥品行業進行全面掌控，“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節，它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及”。？譼？訛因此，最可靠的保障機制便是企業內部的自我監管，企業內部人員是最了解企業自身經營狀況的，對企業所從事的一切經營活動都很了解，因而賦予企業內部人員對企業違法行為以舉報的權利是企業自我監管的重要途徑和方式。企業進行自我監管也是完善市場監管體制的最根本舉措。建立“藥品安全吹哨人”制度是強化市場主體自我監管的重要手段，能從源頭上杜絕危害公眾健康安全事件的發生。

（二）加強市場監管主體的監管——提升監管能力，激發監管動力。加強藥品市場的外部監管是克服“市場失靈”的重要舉措。“非法疫苗案”所暴露出的一個重要問題就是監管者沒有履行好其應有的職責，在藥品監管領域沒有扮演好“護航人”的角色。根據“政府失靈”理論，我們可以從兩個角度來對政府監管進行考量：一是監管能力，二是監管動力，而這兩方面的提升都需要從制度入手，建立健全的監管體制。當前我國藥品監管體制存在的問題：監管人員職責不明晰；各自隸屬于不同的部門，職權重疊；監管工作存在嚴重“脫節”現象，導致各監督部門在責任上互相推諉。因此，在藥品監管體制上，應當明確各部門的職責，建立起多部門聯動機制，提升監管力度。而在監管動力方面，當監管主體認為憑借手中的權力可以謀取自身利益時，他們就有可能犧牲消費者的利益。要杜絕這種行為的發生，就必須加大反腐力度，同時要完善監管制度，以解決“政府失靈”問題。

（三）搭建政府與企業的溝通橋梁，強化行業協會的行業自律。未來社會是“小政府、大社會”，而行業協會作為社會協調主體的代表，在絕大數情況下都承擔著維護本行業共同利益的職能，并在以政府為代表的國家干預主體與以企業為代表的市場主體中間起到“協調人”的作用。正是基于這種身份，“使行業協會具備協助國家糾正市場失靈的功能和協助企業克服國家干預缺陷的功能”。？譽？訛因此，在醫藥市場的監管上，也應當充分發揮行業協會的自律作用。行業協會的監管作為本行業的內部監管，具有專業性強、準確性高的特點，可以幫助克服政府信息不暢問題，協助政府做出正確決策。此外，它也對其會員發揮一定的約束作用，規范市場主體的行為。實踐中，我們會發現行業協會的上述職能的發揮還存在一定的障礙。首先，雖然行業協會自身是非營利性組織，但行業協會存在天然卡特爾傾向，對此我們應當制定專門的行業協會立法來加以規制，使其克服天然壟斷的弊端，發揮其行業自律作用。其次，對當今的“政會不分”，我們應當理順行業協會與政府之間的關系，使其不再成為政府的附屬物，而作為協助政府進行市場監管的組織。只有充分發揮行業協會的積極作用，才能使其為市場秩序的穩定保駕護航。

市場競爭背景下藥品行業的監管需要多方主體的共同參與，只有進行多元化的監管、形成內部外部相結合的市場監管體制，才能實現藥品行業的長足發展，形成穩定有序的市場競爭機制。

參考文獻：

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（責任編輯 徐陽）