關于設立非法采砂罪的立法構想

謝晰清

摘 要：非法采砂在我國分布范圍廣，持續時間長，給河道防洪等公共安全造成嚴重危害，但行政處罰又不足以震懾這一違法行為。通過現有的非法采礦罪、盜竊罪、以危險方法危害公共安全罪、破壞交通設施罪等追究非法采砂的刑事責任，存在法律障礙，成功的案例少，為使刑事處罰手段對非法采砂的威懾功能得以有效發揮，我國應在刑法中增設非法采砂罪，有利于公安機關第一時間介入，有效打擊非法采砂行為，遏制非法采砂造成的嚴重社會危害。

關鍵詞：非法采砂；公共安全；社會危害；危險犯

中圖分類號：DF01 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）08-0024-03

非法采砂在我國分布范圍廣，持續時間長，社會危害大。多年來，非法采砂屢禁不止，缺乏強有力的法律依據，打擊手段乏力是一重要因素。非法采砂可能構成破壞交通設施、毀壞堤防、堵塞河道、破壞生態環境、毀壞耕地、非法采礦等相應的犯罪，但實踐中據此追究非法采砂行為人的刑事責任障礙較多、困難較大，以此成功打擊犯罪行為的案例很少。因此，直接設立非法采砂罪，加大對這一具有嚴重社會危害行為的打擊、震懾力度，很有必要。

1 非法采砂的危害

非法采砂在我國的長江流域、黃河流域、珠江流域、淮河流域和東北、海南的河流均存在，分布范圍很廣；持續時間長，一般都有幾十年的歷史了，問題日積月累；危害大，毀壞堤防、堵塞河道、破壞生態環境、毀壞耕地、破壞航道，給公共安全造成嚴重的危害。

1.1 危害

非法采砂的危害主要表現在以下幾個方面：一是破壞堤岸。河砂是緩沖河道水流、涵養水源、保護堤防與河岸的重要屏障，非法采砂帶來的河砂資源無序開采，加劇了河水尤其是洪水對河岸的沖刷，導致河床嚴重下切，深槽迫岸，河堤被掏空，一旦汛期較大洪水來臨，脆弱的防洪工程就有被沖決的危險，嚴重危及兩岸人民群眾的公共安全。二是破壞耕地。非法采砂造成河堤崩塌，汛期來臨時洪水沖毀農田，導致水土流失，耕地被侵蝕，破壞國土資源。三是破壞植被和環境。在一些中小河流，非法采砂造成河灘地植被破壞，河道涵養水源的能力大幅度下降，主河道缺水甚至斷流，同時影響河道生態系統的平衡，帶來生態環境的惡化，給河內水生物造成毀滅性打擊。四是破壞航道危及航行安全。非法采砂改變河道原有水文環境，破壞航道和通航建筑物，使水流流態紊亂；在主航道上晝伏夜出盜采，嚴重礙航，給航運安全帶來威脅。五是阻礙汛期行洪。在穩定性很好的河岸邊、禁采區采砂，違背自然規律改變河道行洪方向；非法采砂留下的堆積物堵塞河道，影響洪水的正常排泄，危及行洪安全。此外，非法采砂還破壞投資環境，對經濟健康發展構成威脅；容易引發各種利益糾紛，引發暴力沖突，威脅社會治安穩定；非法采砂者為逃避打擊，想盡辦法尋找保護傘，甚至引誘公職人員參股，由此滋生腐敗；非法采砂者擅自組裝采砂船，自身也埋下嚴重安全隱患。

1.2 具體案例

據媒體報道，在我國的江河非法采砂由來已久，屢禁不止，十分猖獗。上世紀80-90年代，長江河道嚴重的亂采濫挖危及很多江段河堤，到1998年特大洪水來襲時，亂采濫挖的危害徹底暴露。從2001年2月起，長江中下游干流河道實行全線全年禁采。但非法采砂船一直出沒在長江各河段，大船罰了又來，小船趕了不走。2011年贛江南昌段長約105公里的區段內，300余條采沙船，九成為無證非法采砂船，非法采砂十分猖獗。

多年來，非法采砂帶來了嚴重的社會危害。據有關媒體報道，在廣西漓江沿岸的朝陽鄉龍門村委、衛家渡村委交界處，非法采砂的“魔爪”伸向漓江，長期瘋狂掠奪式的非法采砂作業啃噬了沿江400畝江洲面積，該段漓江生態環境資源蒙受巨大損失。在離壺口瀑布不遠的黃河河道內，非法采砂像是寄生在黃河母親軀體上除之不盡的吸血蟲，在十余年甚至更長的一段時間內，使母親河的自然景觀、地質環境遭受重創，沿河兩岸滿目瘡痍，也給風景區帶來嚴重的安全隱患。2010年1月28日清晨，廣東汕頭潮陽區榕江堤段，因非法采砂，使約306米長土堤發生坍塌，幸虧當時處在枯水期，才未造成嚴重險情。在淮河，非法采砂造成淮河大堤崩岸事故頻發。

長江流域的非法采砂危害更為嚴重，在長江干線戴家洲水道，國家投資2個多億建設的航道護坡護岸工程，被非法采砂挖得千瘡百孔。據有關專家介紹：2012年10月13日江蘇鎮江江心洲出現大面積坍江險情，造成洲堤內坍進200米、洲堤坍失310米、坍失面積約210畝，頻繁的非法采砂行為是罪魁禍首。2013年7月四川發生暴雨洪澇災害，成都、德陽、阿壩、綿陽等地至少垮塌大橋19座。專家實地勘察后認為，四川河道中大量無序采砂，一些加固河床的沙石也被采走，導致河床更易被掏空；采砂活動在河道中留下坑、槽，使水流紊亂，加劇了河水對河床的沖刷，是造成橋梁垮塌的原因之一。因河道非法采砂活動引發治安案件也時有發生。2012年5月，江西省新建縣厚田鄉獅子門村村民，因非法采砂產生糾紛，群毆械斗中，造成7人受傷。

2 追究刑事責任的必要性

依據《河道管理條例》規定，對于非法在河道管理范圍內采砂、取土、淘金的；損毀堤防、護岸、水工程建筑物，損毀防汛設施、河岸等的，縣級以上地方人民政府河道主管機關除責令其糾正違法行為、采取補救措施外，可以并處警告、罰款。但并沒有明確的處罰數額規定。水利部《水行政處罰實施辦法》規定，罰款不得超過違法所得的3倍，且最高不得超過3萬元；沒有違法所得的，罰款不得超過1萬元。由于非法采砂存在暴利，每天非法收入可達數萬元甚至數十萬元，偷采1個季度非法收入往往可達上百萬元，區區3萬元以下的行政罰款，著實難以觸其痛癢。

2002年1月1日起施行的《長江河道采砂管理條例》，加大了處罰力度，規定對非法采砂行為，最高可以處30萬元的罰款；情節嚴重的可以沒收非法采砂船舶。2015年3月1日起實施的《航道法》也規定，違反本法規定，在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，由負責航道管理的部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。即使如此，對非法采砂仍難以形成有效威懾，河道非法采砂仍有禁不止。

鑒于非法采砂給河道防洪等公共安全造成的嚴重危害，在行政處罰不足以震懾非法采砂行為的情況下，通過追究非法采砂者的刑事責任，有效遏制住這一嚴重違法行為，勢在必然。

3 追究刑事責任障礙重重

3.1 各地在實踐中多途徑推進非法采砂立案入刑

近些年來，社會相關方面對河道非法采砂危害性認識不斷加深，各地已陸續有一些追究非法采砂者刑事責任的案例。但由于沒有直接適用于非法采砂的刑事責任條款，再加之對其犯罪構成缺乏統一的認識，在追究非法采砂者刑事責任的法律適用方面，各地存在較大差別，確立的罪名和刑罰也大相徑庭。常見的罪名有以危險方法危害公共安全罪、盜竊罪、非法采礦罪等，其中以非法采礦罪追責的情況較多。

據報道：2009年9月，河南永城市法院對非法采砂致人溺亡案的判決是：過失以危險方法危害公共安全罪判處涉案人員有期徒刑3年緩刑5年。四川成都市雙流法院曾于2009年對非法采挖砂石行為以盜竊罪論處。2014年，青海省湟中縣一男子馬某在未取得采礦許可證的情況下，擅自開采砂石1萬余立方米，造成礦產資源嚴重破壞。經湟中縣價格認證中心鑒定并經青海省國土資源廳確認：砂石總價為351825.9元。青海省西寧市湟中縣法院以非法采礦罪判處韓甲福有期徒刑三年零二個月，并處罰金6萬元。有效遏制了當地濫采濫挖砂石、破壞環境資源的行為。

3.2 對非法采砂追究刑事責任遇到的法律障礙

《中華人民共和國河道管理條例》規定：在河道管理范圍內棄置、堆放阻礙行洪物體的，未經批準或者不按照河道主管機關的規定在河道管理范圍內采砂、取土等，構成犯罪的，依法追究刑事責任。《環境保護法》、《防洪法》、《航道法》和《長江河道采砂管理條例》也均有“違反本法（或本條例）規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”的規定。但具體如何追究刑事責任，還得依據《刑法》的規定。

3.2.1 以非法采礦罪追責遇到的障礙

根據《刑法第》343條第1款規定，非法采礦罪，是指違反《礦產資源法》的規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的行為。

非法采砂行為并不完全符合非法采礦罪的構成要件。非法采礦罪的構成要件，按照《刑法修正案八》和最高人民法院法釋[2003]9號相關規定，一是在犯罪主體方面，是未取得采礦許可證，擅自非法采砂的單位或個人，河道采砂許可證是否視同采礦許可證值得商榷；二是在犯罪客體方面，非法采砂侵犯了礦產資源這一公共財產和河道防洪公共利益，這與非法采礦罪的犯罪客體——國家對礦產資源和礦業生產的管理制度以及國家對礦產資源的所有權，也不是完全對應的關系；三是在客觀方面，采砂區一般都不在規劃的礦區內、砂一般也不屬國家規定實行保護性開采的特定礦種。在司法實踐中，如何認定非法采砂、破壞性采砂造成的砂石資源破壞的價值，是衡量非法采砂行為人是否犯罪和罪責大小的重要因素。但省級國土部門往往不愿出具或很難出具鑒定結論，因而無法完成法定的鑒定工作，影響案件的定罪量刑。

3.2.2 以盜竊罪追責遇到的障礙

刑法第三條規定：“法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處罰”，即法無明文規定不為罪。因此，對于刑法沒有明文規定的行為，都不能認為是犯罪并科以刑罰。我國現行刑法以及所有的司法解釋，都沒有將砂作為盜竊犯罪的對象，也沒有將非法采砂作為盜竊犯罪行為明文加以規定。因此，將非法采砂的行為認定為盜竊犯罪行為，是否有違我國刑法的罪刑法定原則，值得商榷。

3.2.3 以危險方法危害公共安全罪、破壞交通設施罪等追究刑事責任遇到的困難

根據我國《刑法》的規定，非法采砂破壞航道，涉嫌構成破壞交通設施罪；大量毀壞耕地的，涉嫌構成非法占用農用地罪；破壞河提，影響行洪的，涉嫌構成以危險方法危害公共安全罪。但以此追究非法采砂行為人的刑事責任，卻面臨諸多的障礙和困難，具體體現在以下幾個方面：

一是非法采砂挖空河床，導致河岸崩塌；堵塞河道，影響行洪安全；導致耕地被侵蝕，破壞國土資源等問題，往往需要到了夏季雨水豐富或洪水期時才能顯現出來。非法采砂破壞航道，危及航運安全，往往需要到了枯水季節才能顯現出來。問題顯現的時候證據已經難以獲取。

二是非法采砂造成以上諸多惡果，往往是日積月累的結果，也可能是多個非法采砂者在不同時期分別采砂的結果，與某一次或短時期內的非法采砂行為之間難有直接明確的因果關系，這就增加了對其追究刑事責任的難度。

三是非法采砂具有隱蔽性、流動性、隨機性，往往晝伏夜出，不易被發現，也不易取證。非法采砂者和行政執法人員經常上演“貓捉老鼠”的游戲，你去他就停，你走他就采，行政執法人員很難抓住現行。而公安機關又難以在第一時間直接介入處理，需要行政執法部門在日常管理和執法活動中發現問題后，搜集到足夠的證據，移交公安司法機關再來處理，這也為公安機關有效打擊非法采砂增加了難度。

因此，多年來，依法追究非法采砂造成嚴重后果者的刑事責任，困難重重，成功的案例較少，大量非法采砂造成嚴重后果的案件無法進入司法程序追究刑事責任，刑事處罰手段對非法采砂的威懾功能難以發揮出來。

4 對策

我國應在刑法中增設非法采砂罪，以加大對非法采砂行為的打擊力度。非法采砂罪作為危險犯，只要足以造成相應方面的嚴重危害，就可追究刑事責任，有利于公安機關第一時間及時介入，及時取證，有效打擊非法采砂行為，遏制非法采砂造成的嚴重社會危害。

設定非法采砂罪后，挖沙破壞航道的行為可能在觸犯非法采砂罪的同時，也觸犯了破壞交通設施罪、以危險方法危害公共安全罪、非法采礦罪等，一個行為觸犯兩種以上的罪名。非法采砂罪與其它罪名之間構成想象競合關系，其處理原則是從一重罪處罰。因此，有了破壞交通設施罪、非法采礦罪等罪名，并不影響非法采砂罪的設立。

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