立足基層 開拓創新 不斷加強基層立法聯系點建設

嚴永強

去年7月，全國人大常委會法工委正式發文，上海市長寧區虹橋街道成為全國人大基層立法聯系點的先行者。在湖北襄陽市、江西景德鎮市和甘肅定西臨洮縣人大常委會以及上海長寧區虹橋街道設立的這四家基層立法聯系點中，虹橋街道是全國東部地區唯一的一家，也是立法聯系點設在街道的唯一一家。

虹橋街道位于上海市長寧區西南部，成立于1986年，轄區面積約4.08平方公里，現有戶籍居民2.112萬戶，戶籍人口5.03萬人，實有人口約8.74萬人，其中境外人員2.2萬人，分屬16個居委會。轄區具有國際化程度高、商務功能優勢明顯、司法資源豐富、基層基礎工作較為扎實等特點。

2015年7月底，街道被正式批復確定為全國人大常委會法工委基層立法聯系點。對此，各級領導都高度重視，全國人大法工委李適時主任親臨街道聽取工作推進情況，市人大常委會法工委、長寧區委、區人大領導也多次深入街道調研指導工作，為街道基層立法聯系點建設提供了人力、物力、財力上的充分支持和保障。

在各級領導的高度重視和幫助指導下，街道黨工委認真落實《全國人大常委會法工委基層立法聯系點工作規則》，用一個月左右時間，初步建立起聯系點的組織架構和基本制度，于2015年9月中旬正式開展試點運行工作。用半年左右時間，不斷完善相關工作機制、規則和配套保障措施，基本形成了一支熱心立法公益事業、擁有良好立法建議能力、具備一定法律素質的立法信息員隊伍。一年多來，街道基層立法聯系點已完成反家庭暴力法（草案）、慈善法（草案）等4批次7部法律的意見征詢工作，歸納整理各類意見建議100余條。經比對，其中多條修改意見，如反家庭暴力法中“保護令的申請主體擴大到基層組織”、“關注對老年人群體相應權益保護”等建議都已被采納。

主要做法：定原則、搭構架、明職責、建載體、塑平臺

虹橋街道結合實際，在征求多方意見的基礎上，主要是在“定原則、搭構架、明職責、建載體、塑平臺”等五方面作了探索和實踐。

確定總體原則。一是凸現特色。包括體現基層特色，始終將基層群眾和單位作為基層立法聯系點的主體；體現地區特色，突出上海經濟社會發展中有別于中部和西部地區的特點；體現法律特色，注意將群眾意愿與法律要素緊密結合。二是廣泛覆蓋。廣泛發動基層干部、群眾、企事業單位及社會組織等多元主體直接參與立法活動，便于立法機關深入基層廣泛了解群眾意見。三是合理配置。合理確定立法聯系點工作人員的構成，打造“一體兩翼”架構，即以基層立法信息采集點信息員為主體，以顧問單位和專業人才庫為“兩翼”補充。四是明德崇法。樹立法治思維，按法律規定，認真為群眾參與立法提供保障，確保其依法獨立提出對法律的意見和建議。五是注重實效。完善組織、機制、經費、辦公場所等安排，切實發揮基層立法聯系點制度的實效性。

形成工作架構。基層立法聯系點工作是一項綜合性較強的工作，為了更好地整合資源，協同開展工作，我們搭建起“一體兩翼”的工作架構，即以街道基層立法聯系點為統領，再在16個居民區和50家區域單位分設基層立法信息采集點，形成了以190名信息員、66名聯絡員為主體，8家顧問單位和專業人才庫為“兩翼”的“一體兩翼”工作構架。在相對固定的信息員隊伍基礎上，結合每次聽取意見的法律草案的不同特點，靈活吸納社會各方專業力量參與其中，比如在對《公共文化服務保障法（草案）》征求意見時，我們除了舉辦三場信息員和基層群眾代表座談會外，還舉辦了有十余家基層文化單位參加的專場座談會。“一體”為基礎、專業力量為補充的架構運作模式為廣泛聽取基層立法意見建議提供良好的組織支撐和隊伍保障。

明確職責流程。為了防止將基層立法聯系點工作流于表面形式，我們從最基本，最易于操作的角度出發，明確了基層立法聯系點具體工作職責，主要包括日常服務指導、征求草案意見、參與立法調研、聽取法律實施情況的社情民意等8項具體職責。將工作流程細化成前期學習解讀、制定工作預案、多途徑征求意見、意見整理報告、工作歸檔等具體環節，這些工作職責和工作流程的確立為我們有依據、有章法地開展工作提供了保障。

落實工作陣地。全國人大常委會法工委為基層立法聯系點配備了電腦、傳真機等辦公設備，街道專門騰出50㎡的辦公場所，將基層立法聯系點的工作理念、內容和元素通過制度上墻等方式融入其中，實現人員辦公、舉辦座談會、工作展示等功能于一體。同時結合基層法制宣傳工作，逐步將基層立法聯系點延伸為一個工作平臺，成為熱心立法工作人士常聚常來之地，成為立法相關意見在基層的匯聚點，努力將基層干部和群眾廣泛參與立法的過程，不斷拓展成為全民普法、廣泛宣法和增強全社會法治意識的過程。

打造網絡平臺。今年初，我們重點探索以信息化手段打造網絡平臺，增強信息員互動交流，實現扁平化意見征詢。基層立法聯系點網站集基層立法聯系點與街道代表聯絡室建設工作于一體，包含基層立法聯系點基本情況、工作動態、草案發布平臺、信息員互動版塊、信息員風采展示、調研課題推進、街道代表組建設相關內容及全國其他基層立法聯系點情況借鑒等。網站將于近期正式上線。我們將把網站建成熱心立法工作相關人士的網上家園，發揮出法律宣傳、征詢意見及成果展示等作用。

感受體會：將廣大人民群眾的意愿融入到法律條款之中

堅持深入聽取基層意見是根本。根據立法點設立的初衷，我們始終堅持保證基層群眾發表意見的主體地位，力求能夠將廣大人民群眾的意愿融入到法律條款之中。在具體意見征集過程當中，我們感到基層群眾雖然缺少專業法律知識，但擁有豐富的生活閱歷，基層立法聯系點要做的就是將這些原汁原味的群眾觀點進行深加工，即不因群眾沒有專業知識而忽視其意見，不因群眾語言平實零散而不予采納，更多的還是要透過現象看本質，理解并掌握群眾真實的利益訴求表達，為專業立法提供原原本本的社情民意參考。

吃透立法精神精心安排是保障。吃透立法精神是做好意見征詢的前提條件，接到法律草案后，首先必須要做的是花精力細心研讀法律草案說明，及時向顧問單位和專家請教，充分了解好立法背景、立法目的、與公民權利義務密切相關的內容以及社會關注度高的條款等等，這樣才能更有針對性地選擇相關信息員作為征詢意見的對象并做好工作指導。在時間上，我們一般是提前一周通知信息員，采取網上瀏覽草案和書面發放草案相結合的方式，確保信息員做好充分準備。在征求方式上，我們感到“小型化、多批次”座談會更有利于保障大家充分討論，更有利于碰撞出思想火花。

發揮信息員主觀能動性是關鍵。過去，基層群眾感覺立法工作層次比較高，制定法律有些高深莫測，老百姓參與立法的意識不高、水平有限，所以打造一支主動性好、能力強的信息員隊伍很關鍵。信息員主要是由社區居民、單位職工、企業員工組成，有必要一開始就注重對其積極性的調動，要從工作、生活等多方面對其關心，為其履職提供各種便利，及時反饋法律修改情況，不斷培養其自豪感和成就感。信息員作用發揮得好，不但自己可以提出高質量的意見建議，還可以延伸信息采集的觸角，帶動家人、朋友、同事等身邊人一同參與立法點工作，由點帶面，形成更大的信息采集網。

下一步打算：不斷拓展街道基層立法聯系點工作格局

加強宣傳，形成良好氛圍。在區人大組織專項宣傳的基礎上，社區范圍也要加大以憲法為核心的法制宣傳力度，在征求立法意見的過程中，與區司法局進行合作，探索法制宣傳新途徑、新方式，擴大征求意見的覆蓋面。加大街道作為全國人大常委會法工委基層立法聯系點的宣傳工作，發動街道上下共同參與到該項工作中來，并借助立法聯系點的平臺，探索制作漫畫等群眾喜聞樂見的形式，將開門立法、科學立法、民主立法的理念傳播到基層群眾中間。

積極拓展，擴大工作格局。聯系點作為開展立法調研的基地，在承接調研的過程中，很可能會碰到專業知識壁壘。在接下來的具體實踐中，一方面，我們將嘗試采取政府購買專業服務的方式，在做好組織協調，深入基層的基礎上，發揮專業團隊的優勢，提升調研的專業水準。另一方面，我們近期也將與華東政法大學進行簽約合作，打造立法實踐基地，定期對立法信息員開展法律知識培訓，借助專家學者、學生團隊力量不斷拓展街道基層立法聯系點工作格局。

上下聯動，求得工作實效。繼街道成為全國基層立法聯系點后，市人大常委會又正式將街道古北市民中心確定為市人大基層立法聯系點。對虹橋街道而言，這既是一份信任，也更是一份鞭策和鼓勵，街道將利用好先發優勢，充分發揮好古北市民中心在國際社區綜合服務中的平臺作用，將基層立法聯系點工作有機融合到社區自治共治工作體系當中，力爭向全國人大、市人大提交一份基層立法聯系點工作的滿意答卷。 （作者系上海市長寧區虹橋街道黨工委書記）