關(guān)于村民委員會組織法本市實施情況的研究

加強村委會建設，實行村民自治是發(fā)展基層民主、加強基層建設的重要形式。市人大工作研究會第四研究小組將關(guān)于《中華人民共和國村民委員會組織法》實施情況的研究列為年度重點研究課題，在對存在問題調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，就進一步加強村民委員會建設、發(fā)展農(nóng)村基層民主自治提出意見建議。

一、村委會組織法實施以來的基本情況

新修訂的村委會組織法實施以來，為保障農(nóng)村村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，本市在貫徹實施過程中形成了許多好的經(jīng)驗：一是民主選舉制度逐步完善。從2012年起，村委會成員“海選”制度在本市各區(qū)縣廣泛推行，通過“海選”，擴大了村民對選舉工作的參與面，有效保障了村民的民主選舉權(quán)利。二是民主決策制度逐步規(guī)范。“基層黨組織提議、兩委商議、黨員或村民代表審議、村民或村民代表決議”和“過程公開、結(jié)果公開”的民主決策制度普遍推開。三是民主管理制度逐步健全。村委會工作職責、村民（代表）會議職責及議事規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等民主管理制度普遍建立，為村委會有序運行、村民行為規(guī)范和村民自治提供了準則。四是民主監(jiān)督制度逐步深化。村委會定期向村民代表會議匯報工作，村民代表對村委會工作評議，建立村級民主理財小組、村務監(jiān)督委員會，村委會成員離任審計、任期審計等全面推進。

二、當前形勢下村民委員會建設、運行中遇到的主要問題

當前，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加快、來滬人員涌入、環(huán)境承載能力下降以及群眾利益訴求復雜，村委會建設和運行還存在一些問題亟待破解：

（一）村級組織工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)

村委會行政化傾向嚴重，目前本市各村委會普遍承擔的工作有七大類，任務約有150項，臺帳140多本，報表90多份，相關(guān)季節(jié)性工作30余項，臨時性工作10余項，檢查考核評比創(chuàng)建30多項。大量行政性工作占用了村委會主要精力和時間，弱化了其作為自治組織的自治功能。村黨支部與村委會職責在實際工作中較難界定，很多村只開村黨支部委員會、村民委員會兩套班子會，不開村委會會議，原因是村兩委班子成員交叉任職，據(jù)統(tǒng)計，嘉定區(qū)村委會書記、主任“一肩挑”的占66.7%，寶山區(qū)村委會書記、主任“一肩挑”的占40.5%。許多屬于村委會行使的職權(quán)沒有得到落實。換屆選舉情況復雜，存在賄選查證難、“空殼村”換屆選舉難、外來人員參選意愿強等問題，對現(xiàn)有行政村管理體制產(chǎn)生嚴重沖擊。部分村委會托底保障不夠，農(nóng)村發(fā)展不均衡，部分村經(jīng)濟實力薄弱，村委會承擔的社會治理任務重。財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，“費隨事轉(zhuǎn)”沒有完全落實，“以獎代撥”導致部分村委會難以維持正常運轉(zhuǎn)。

（二）村民委員會制度建設和落實方面的不足

制度建設參與面不夠廣，往往由村委會包辦，普通村民參與較少，真正吸收村民意見、反映村民意愿的制度建設尚處于起步階段。內(nèi)部工作制度不夠健全，村民委員會內(nèi)部的議事、協(xié)調(diào)、服務等工作機制還不完善，工作效率有待提升。制度落實形式化，有些村委會落實制度流于形式，召開村民會議只是通報工作，決策時缺乏民主和協(xié)商，習慣“替民作主”，輕視為民辦事、為民服務；干部待遇、村級財務等內(nèi)容公開程度不夠。

（三）村民在實行依法自治方面的差距

村民參與意識有待提升，村委會換屆選舉的參選率偏低，普遍存在委托代選、放棄參選的情況。村民參與能力有待提升。由于形勢變化及村民結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)等因素，村民參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的能力尚顯不足，評議村委會工作、審議村財務收支等，都受能力“瓶頸”制約。權(quán)利義務不對等的情況時有發(fā)生。

（四）村民委員會干部隊伍建設存在的問題

干部隊伍年齡偏大、儲備不足，如浦東新區(qū)2683名村委會干部中，平均年齡為48.3歲，其中50歲以上者約占50.3%；青浦區(qū)近年招錄的334名市區(qū)兩級大學生村官中，考取機關(guān)、事業(yè)單位以及離職的198人，期滿后真正留在村里工作的很少，年輕人口外流加上村委會成員屬地化要求，導致后備干部不足。干部隊伍整體素質(zhì)有待提高。村委會成員文化程度不高，如浦東新區(qū)村委會干部中高中及以下文化程度的約占55.2%，缺乏現(xiàn)代管理理念和知識，與外來人員交流困難；群眾工作經(jīng)驗不足，處理基層矛盾常顯得力不從心。激勵保障不夠到位，工作人員工資待遇標準懸殊，缺少規(guī)范與標準指引，退休后待遇偏低，職業(yè)發(fā)展空間有限。

（五）其它影響村民委員會建設的突出問題

中心城區(qū)鎮(zhèn)的撤建制村隊問題。目前中心城區(qū)絕大多數(shù)鎮(zhèn)已完成撤建制村隊工作，但后續(xù)問題不容忽視：“城中村”管理難。亂設攤、違法搭建、環(huán)境臟亂差、外來人員集聚、矛盾糾紛和案件多發(fā)等問題突出，村委會管理力量薄弱，群眾意見較大。部分村撤建制后沒有及時成立居委會，選民登記工作難以順利開展，影響選舉權(quán)行使。集體資產(chǎn)后續(xù)處置難，對以貨幣形式一次性分割的資產(chǎn)，由于改制前資產(chǎn)管理不規(guī)范、農(nóng)齡認定差距大等因素，容易造成分配不公，引發(fā)社會矛盾。對以股份制企業(yè)形式繼續(xù)保留的資產(chǎn)，保值增值壓力大，原村民參與資產(chǎn)管理的權(quán)利也難以得到有效保障。外來人口與原村、居民雜居狀態(tài)，造成社區(qū)治理難。利益訴求多元，社會治理工作難度較大。新社區(qū)公共服務設施及服務能力的短板也亟待彌補。

農(nóng)村社區(qū)建設問題。目前，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設措施少、進度慢。從硬件情況看，農(nóng)村道路、農(nóng)田水利電力通信等基礎(chǔ)設施不完善，與城市社區(qū)差距較大。農(nóng)村社區(qū)建設缺少規(guī)范化標準，建設水平不均衡。從軟件情況看，為農(nóng)綜合服務平臺還有待完善，網(wǎng)格化管理模式在農(nóng)村社區(qū)未得到充分延伸，社會組織參與農(nóng)村社區(qū)建設、服務基層群眾缺乏政策引導。

三、關(guān)于加強村民委員會建設和村民自治工作的意見建議

村委會建設和村民自治需要各級黨委、人大、政府、村委會干部、廣大村民群眾共同努力，尤其是各級政府及有關(guān)職能部門，要抓住關(guān)鍵，采取有針對性的政策措施，切實提高村委會建設和村民自治工作水平。

（一）以理順關(guān)系為核心，提升村級組織整體效能

理順區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村委會的關(guān)系。黨委要切實擔負起加強村級組織建設的主體責任，政府要切實履行對村委會的指導職能，完善考評機制，落實基本資金保障。探索實行農(nóng)村事務準入制度，厘清村委會協(xié)助黨委、政府工作事項，凡未列入準入事項的，不得委托村委會辦理。加強村機構(gòu)牌子多、考核評比多、創(chuàng)建達標多問題清理整治，精簡村委會各類臺賬、報表，為基層減壓減負。理順村黨組織、村委會和村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。充分發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導核心作用，支持和保證村委會及村集體經(jīng)濟組織等依法依規(guī)行使職權(quán)。減少村兩委成員交叉任職，村黨支部、村委會主要負責人應當分設，明確村委會依法自治履職內(nèi)容，完善村委會班子議事規(guī)則，切實發(fā)揮村委會的自治功能。實行村民委員會與村集體經(jīng)濟組織分賬管理，明確集體資產(chǎn)收益用途，保障村集體經(jīng)濟組織自主行使經(jīng)營管理權(quán)利。

（二）以村民滿意為目標，健全村委會工作機制

進一步健全調(diào)查研究、決策流程、財務管理、督查反饋、向村黨組織匯報等村委會工作制度。定期向村民（代表）通報工作，探索建立村民代表議案、村民詢問、聽證等制度，促使村委會不斷提升服務能級。完善村委會成員、村條線干部、村民小組長聯(lián)系服務村民機制。制定年度村重點工作及重大項目評議清單。建立評議結(jié)果與村干部的待遇和使用掛鉤制度。

（三）以制度落實為抓手，支持和保障村民依法自治

擴大村民自治有序參與，在制定章程、村規(guī)民約等制度時聽取和吸收村民意見。進一步完善村民（代表）會議及村民議事制度的銜接機制，明確相關(guān)制度的執(zhí)行程序、方式及步驟，細化落實方案，增強制度可操作性。發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的作用，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出改進建議。政府要把保障村民自治作為基層組織建設的重要內(nèi)容，加強指導檢查，切實保障村民依法自治權(quán)利行使。

（四）以政策支撐為導向，加快農(nóng)村社區(qū)建設步伐

要抓緊研究制定扶持農(nóng)村社區(qū)建設的政策措施，總結(jié)先進農(nóng)村社區(qū)建設和管理經(jīng)驗，推行農(nóng)村社區(qū)規(guī)范化、標準化建設，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設、村莊改造計劃，完善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設施建設，建立健全農(nóng)村道路、供電供水、供氣、通信網(wǎng)絡等公用設施的建管用機制。提升農(nóng)村基層公共服務信息化水平，構(gòu)建區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級聯(lián)動基本公共服務網(wǎng)絡，推動基本公共服務項目向農(nóng)村社區(qū)延伸。大力培育社會組織，通過購買服務方式，把部分政策性、專業(yè)性較強的工作和部分社會管理職能委托社會組織辦理。組織村民開展文體娛樂活動，鼓勵村民參與社區(qū)志愿服務。

（五）以隊伍建設為基礎(chǔ)，強化村委會自身建設

對照市委《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》要求，制定實施細則，配套相應管理制度，把拓寬村干部來源，完善薪酬體系，完善發(fā)展激勵機制，暢通村干部發(fā)展通道等要求切實落實到位。圍繞“四個民主”，加強村干部隊伍培訓和考核，完善以群眾滿意為依據(jù)的考核制度，倒逼村干部隊伍提升能力。加大村干部隊伍儲備力度和退出機制，重點培養(yǎng)“三支一扶”人員、大學生村官、退伍軍人和村委現(xiàn)職社工中的優(yōu)秀苗子，避免出現(xiàn)村干部青黃不接的局面。

有關(guān)部門要重視村委會運行及村民自治過程中的特殊問題，比如關(guān)于中心城區(qū)鎮(zhèn)撤建制村隊的后續(xù)管理、“空殼村”的換屆選舉、不具備選舉條件村的民主管理以及常住外來人口選民資格的認定問題等等，要加強分類指導，及時研究解決。

報告還對本市村委會組織法實施辦法提出了修改意見。