關于進一步增強區人大代表隊伍穩定性的思考

鄧宇 趙芳婷

新的一屆區、鎮兩級人大代表換屆選舉工作即將開始。為進一步完善人民代表大會制度，保障換屆選舉工作順利開展，全國人大對“三法”（組織法、選舉法和代表法）進行了修改；中央和市委也下發一系列重要文件，對區、鎮兩級人大代表換屆選舉提出了新的要求。新區五屆人大四年以來代表工作開展的實際情況使我們深切感到，人大工作的主體是代表，代表履職水平決定著人大工作的實效，而代表隊伍的穩定性則是代表履職的重要基礎。本文擬通過新區本屆人大代表任期內履職情況和資格變動等情況的分析，對如何通過區人大代表換屆選舉工作，增強新一屆區人大代表隊伍的穩定性，為未來5年區人大的監督工作夯實基礎提出建議，供2016年換屆選舉工作參考。

一、本屆區人大代表履職的基本情況

2011年換屆選舉時共選舉產生區五屆人大代表440名，四年來400余名人大代表積極履行職責，為浦東經濟發展、民生改善等作出了重要貢獻。

（一）履職的總體情況

本屆以來，區人大代表主要從以下幾個方面發揮作用：一是密切與人民群眾的聯系。代表們通過參加閉會期間代表小組活動和進社區、信訪接待等活動，深入選區，廣泛聯系選民，傾聽民生疾苦，向有關部門反映群眾呼聲，充分發揮了橋梁紐帶作用；二是參加各類調研、視察活動。代表們結合本職工作，對浦東經濟、社會發展各個領域的問題提出意見建議，對“一府兩院”各個方面的工作進行有效監督。三是人民代表大會和常委會會議期間，認真對“一府兩院”各項報告開展專題審議、詢問等，為新區各項工作出謀劃策。四是在人代會期間或閉會期間，結合聯系群眾和深入調研的成果，有針對性地提出代表議案和代表建議。四年來，區人大代表圍繞浦東發展大局，凝心聚力，聚焦民生保障、深化改革等重點領域，積極反映民聲，共提交代表議案18件，其中2件立案，16件轉為代表建議辦理；提交代表建議、批評和意見899件（截至區五屆人大七次會議），涉及城市建設、計劃規劃、經貿管理、環保環衛、科教文衛、社區民政、勞動保障、公安法制、農村發展等各個方面，具有較強的針對性和代表性，推動解決了一大批民生問題。比如，代表建議集中關注“三違”整治法制體系建設問題，引起區委、區政府的高度重視，區長牽頭專題研究，多方協商，進一步理順了新區“三違”整治的執法機制，為新區面上的整治工作提供了有力保障；又如群眾反映強烈的新區老舊小區雨污水改造問題，也是通過人大代表以代表建議形式多次提出，促使相關部門對全區面上情況作了初步排摸，制定了解決方案，并追加了資金投入，加快了工程進度，推動了“老大難”問題的解決。

（二） 屆內代表資格變動情況及原因

截至區五屆人大七次會議，浦東新區實有代表439名。屆內，共有58名代表資格終止，占換屆時代表總數（440名）的13.2%；共有57名代表補選為區五屆人大代表，占換屆時代表總數的13.0%。資格終止主要有以下幾個原因：

一是調離本行政區域，代表資格自然終止。本屆先后有29名區人大代表因工作需要而調離本行政區域，占資格終止人數的50%。

二是代表提出辭職請求被接受，代表資格終止。截至區五屆人大七次會議，因各種原因提出辭去代表職務的有27名，占資格終止人數的47%。代表提出辭職的原因有：

1、擔任上一級人大代表、政協委員，按照市人大要求辭去區人大代表職務的。根據市委、市人大有關文件的精神，除工作需要外，區人大代表與市人大代表、市政協委員一般不交叉，同級人大代表與黨代表大會代表、政協委員一般不交叉。本屆以來，有7名區人大代表因以上原因辭去代表職務，占辭職代表的26%。

2、因工作崗位變動辭去區人大代表職務的。本屆以來，共有12名代表因離開街鎮書記、鎮人大主席崗位，轉任政府等有關部門崗位而辭去代表職務，占辭職代表的44%。

3、因個人原因辭去區人大代表職務的。本屆以來，有8名代表因辭去公職、部隊轉業、工作變動或其他個人原因辭去代表職務，占辭職代表的30%。

三是因公犧牲和因病去世，代表資格自然終止。

由于屆內部分代表資格終止，出現較多缺額，加上崗位調整等因素，需要補選區人大代表。總體來看，區五屆人大以來的代表資格變動比較頻繁，代表隊伍的穩定性有待加強。

二、代表隊伍穩定性不足帶來的問題

（一）對代表履職造成影響

選舉法和代表法規定，區縣和鄉鎮的人大代表由選民直接選舉產生，為選民服務，受選民監督。代表選舉產生后，應該認真履行代表職責，反映選區選民的意見和訴求，這就要求代表經常深入選區，加強與選民的聯系。因此，代表隊伍穩定性不足，容易對代表履職的一貫性和實效性產生影響。

代表當選后，因崗位變動而離開原選區的，目前采取的辦法是調整代表團（將其調入新崗位所在的選舉單位參加代表活動）。這將會產生兩個方面的問題：一是代表雖然可以繼續從區級層面履行職責，但無法直接為原選區和選民服務，原選區選民無法知曉其履職情況，也無法對其進行監督。根據相關規定，代表應該回到原選區向選民報告履職情況，但在現實中缺乏可操作性。二是雖然代表關系調入到新的選舉單位，但實際上只能參加該單位組織的代表活動，無法落實到某一選區（因為其既不是該區域的選民，更不是該區域某一選區選民選出的代表），要安排這些代表在新的工作地向選民報告履職情況也缺乏法理依據。

（二）對選區選民造成影響

代表隊伍穩定性不足，導致補選頻繁，頻繁開展補選工作，則必然給選區和選民造成較大影響。截至區五屆人大七次會議，本屆共開展7次補選，共涉及24個街鎮、三個開發區、部隊共28個選舉單位以及超過五分之一的選區。涉及戶籍人口50余萬人（不含三個開發區和部隊），選民40余萬人。

多次補選給選區選民造成影響：一是選舉單位壓力較大。有的選舉單位所有的選區都進行過至少1次補選，相當于增加了一次換屆選舉的工作量。二是影響選民情緒。頻繁補選，容易降低選民參與選舉的熱情。三是經費超出預算。頻繁的補選產生的工作經費往往超過年度預算。據統計，每補選1名代表平均需撥發5萬元，本屆以來7次補選共撥發約275萬元，其中還不包括各選舉單位補貼的工作經費。

三、關于進一步增強代表隊伍穩定性的幾點建議

（一）要重視對連任代表建議名單的梳理

向黨委組織部門提出有關連任代表合理建議，有利于增強代表隊伍的穩定性。首先，建議連任的代表，應當是政治上過硬、有履職能力和履職時間的代表，最好是長期工作、生活在浦東，對浦東有深厚感情的代表。如果能夠連任，將成為新一屆代表工作的可靠基石。其次，建議連任的代表，宜有一定比例的人員年齡在55歲以下（換屆選舉時）。他們處于年富力強的時期，如果能夠連任，可以在較大程度上保證任滿一屆，降低因健康等原因退出代表隊伍，或影響履職的幾率。

（二）要統籌考慮代表候選人任職等情況

根據市委、市人大有關文件的精神，除工作需要外，區人大代表與市人大代表、市政協委員一般不交叉，同級人大代表與黨代表大會代表、政協委員一般不交叉。因此，在推薦代表候選人時，區人大應當積極與區委有關部門溝通，及時明確相關原則?？v向上，統籌安排市、區、鎮三級代表；橫向上，統盤考慮黨代表、人大代表和政協委員，盡可能減少交叉，進而減少新一屆代表中因交叉任職而辭去代表職務的情況，保持代表隊伍的穩定性。此外，區人大代表中的很多企業負責人因工作性質原因，流動性較大，履職時間欠缺，推薦代表候選人時應考慮這一因素。

（三）要配合黨委加強考察審查工作

根據中央和市委要求，黨委組織部門應會同紀檢監察機關、統戰、政法等部門和人大有關機構，對代表候選人的政治素質、思想品行、廉潔自律、履職能力、群眾基礎、遵紀守法、社會形象等方面情況進行綜合考察。區人大要在區委的領導下，積極發揮應有作用，以往屆案例為鑒，配合區委有關部門對組織推薦的代表加強考察審查；還要提醒、指導和支持各選舉工作組，加強對十人聯名提出的代表候選人的考察審查，以避免新一屆區人大代表中出現因涉嫌違法犯罪而退出代表隊伍的情況，提高代表隊伍的穩定性和公信力。

（四）可以對基層領導職務的調整提出合理建議

據統計，區五屆人大以來，新區12個街道的黨工委書記有11人調整，24個鎮的黨委書記有20人調整，24個鎮的人大主席有16人調整，3個開發區管委會的負責人全部調整。由于這些人員屆初大都當選為區人大代表（除屆初的綜合保稅區管委會負責人），頻繁調整往往造成頻繁補選，對代表隊伍穩定性的影響較大；街鎮書記、開發區負責人和鎮人大主席要負責召集和直接組織區人大代表的活動，頻繁調整也勢必影響代表工作的開展。因此，區人大要在堅持黨的領導的前提下，積極與區委組織部門加強溝通，統一認識?？梢詤⒄帐形嘘P文件中，區縣人大常委會組成人員原則上應當能干滿一屆的精神，對基層新一屆領導職務的調整提出合理建議。比如，建議組織部門在醞釀街鎮書記、鎮人大主席、開發區負責人等人選時，盡量確保能夠干滿一屆，從而保障這部分區人大代表的穩定性。 （鄧宇：浦東新區人大常委會人事代表工作委員會；趙芳婷：浦東新區人大常委會辦公室）