吉林農墾改革專題調研報告

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號），進一步推進全省農墾改革與發展，省農委組織人員對四平遼河墾區和松原前郭灌區開展了專題調研，結合農墾實際情況，分析墾區基本特點，存在問題及原因，為下步制定我省推進農墾改革發展實施意見奠定基礎。

一、吉林農墾現狀

吉林農墾企業始建于上世紀50年代，是全國非集團化墾區之一，墾區實行屬地管理，現共有企業92戶（2015年正常報表的企業90戶），分布在全省36個縣（市、區），下轄4個鄉（鎮），7個小城鎮。墾區總人口29.5萬人，社會從業人員14.6萬人，其中國有單位從業人員6.15萬人。墾區土地總面積約473萬畝，其中耕地面積188萬畝，居全國第7位。2015年墾區實現生產總值44.43億元，人均純收入9370元。

吉林農墾相對于農村集體經濟、農戶家庭經濟和農民合作經濟而言，在體制框架、組織模式和土地資源等方面優勢極為明顯，具有相當大的潛力和廣闊的發展空間，一是相對集中的土地資源為發展農墾事業奠定了物質條件。我省農墾行業的耕地面積和糧食總產量均位列全國農墾第7位，商品率達90%以上。土地是國有性質，與農工之間土地關系在本質上是租賃和債權關系，如土地經營制度和承包經營方式合理，能夠采取集約化生產，統一開展農田基礎設施建設，使用農機尤其是大型機械作業更加便利，易于先進生產技術的快速推廣和形成規模，易于提高生產效率和生產水平。二是較高的組織化程度為各項改革提供了組織保障。墾區人口密度低但相對集中，在提供建設用地、集約農田、財稅改革等方面具有獨特的優勢，能夠在實施新型城鎮化、發展現代農業、建設用地增減掛鉤、財稅綜合改革和一二三產業融合發展等方面擔當先行先試的排頭兵，為整合推進多項改革提供平臺，為建立促進全省農業經濟發展的新模式摸索經驗。三是領先的技術能力為建設現代農業提供了技術保障?！叭苾稍缫贿_標”水稻栽培技術曾獲國家科技進步二等獎，紅光農場水稻生產的田塊經過多年的投入，全面建成了高標準的“千米條田”，2/3的渠系完成了硬化，水資源利用率達到國際領先水平，水稻單產曾位列全國農墾系統單季稻第1名。

全省墾區概括起來呈現三方面特點。

——從管理體制看，我省農場實行屬地政府管理，共分三個層級。一是省級吉林省農業委員會農墾處（對外可使用吉林省農墾局名稱和印章）。二是市（州）、縣級，大體按兩種方式設立，一種是與農業局并列的獨立農墾主管部門（農墾特產局），共七個，另一種為當地農業行政主管部門設管理人員，但是由于受人員編制和工作任務限制，基本上是一人多職。三是農場級，以屬地農業局為業務主管部門，也有少數縣市企業直接歸政府領導，和農業行政管理部門不發生關系。

——從經營體制看，一是在行業性質方面，墾區農工商建運服行業門類齊全。二是在產業結構方面，全墾區以種植業為主，畜牧業和特產業為輔。年度水稻種植面積60多萬畝，玉米種植面積100多萬畝，糧豆最高年份產量達到88萬噸，商品率95%以上。2015年肉類產量4.88萬噸，禽蛋5.08萬噸，鹿茸16噸，人參142噸。三是從企業功能看，主要包括企業經營管理、行政性事務管理、社會化公共服務等。

——從發展水平看，2015年全墾區實現生產總值44.43億元，近五年均保持10%以上增長速度。通過近幾年的全力推進，全省農墾行業的發展面貌逐漸向好，民生事業逐步改善。

二、存在的問題及原因

通過兩個小組的深入調研，結合中央《意見》出臺后兩次調查，分析總結我省農墾企業改革遇到的問題，既有產業發展中的問題，也有體制、機制上的問題，主要表現在：

（一）企業入不敷出，經濟狀況堪憂

目前農墾企業的收入主要來源是國家轉移支付資金和土地承包管理費，2015年12月，國家辦社會改革轉移資金到位后，極大緩解了企業承擔社會職能負擔。但由于土地承包費收入極少，隨著企業生產經營成本、人員工資和管理費用剛性上漲，社會養老保險繳納基數快速攀升，企業財務狀況逐年惡化。國有農場雖為企業，但卻基本失去了通過生產經營創造價值的功能，企業只能處于維持運行狀態，農墾企業發展的內生動力明顯不足。

（二）土地承包經營政策不一、收費偏低

1.分配多樣，邊界不清。從土地經營形式來看，全省多數農場實行一田制，有的實行兩田制（身份田、市場田或口糧田、責任田），還有的實行三田制，分別為責任田、口糧田和社保田。從承包分配方式來看，有的農場參照農村集體土地承包模式，以戶籍人口為單位；有的農場以職工為主體。從承包期限來看，各農場土地承包期長短不一，1～30年不等，同一農場不同地塊的承包期限長短也不一致。從承包人員身份看，目前在農場承包土地的人員既有職工，職工子女，還有頂崗工。由于歷史原因，多數農場均存在外來人員承包農場土地情況，分配標準不一。

2.承包期長，回收困難。調查發現，多數農場土地承包期在10年以上，根據合同法，承包經營合同到期后，農場才能收回土地，如遼河墾區的土地承包期為30年，到期時間是2027年。職工退休或獨生子女年滿18歲就應收回土地，由于考慮社會穩定和工作力度不足等原因，多數農場沒有嚴格按規定收回。

3.收費太低，多年不變。目前農工承包土地管理費基數是以2004年末水稻及玉米市場價格確定，每公頃旱田僅收200元左右，目前水稻和玉米價格已經上漲2～3倍，基數沒有相應調整。同時，企業還要承擔職工的20%社保資金，且社?；鶖抵鹉晟蠞q，入不敷出，企業經營進入惡性循環。

（三）分離辦社會負擔重，后續資金安排困難

據統計2015年全省農墾企業社會負擔機構112個，企業承擔社會職能超過30項，由于沒有公共財政的投入保障，壓力巨大。2015年10月，我省國有農場分離辦社會改革開始運行，國家通過轉移支付承擔了部分辦社會職能支出，緩解了企業壓力。但多數農場的道路、安全飲水、電網改造、村屯排水、綠化美化等基礎設施建設仍需企業負擔。這一資金屬國家獎補資金性質，最終將由地方財政負擔。如這一問題不能得到有效解決，農墾企業改革將嚴重受阻，公司化和集團化的目標難以實現。

（四）產業鏈條短，產業附加值低

90戶一級農墾企業中，工商業只有2戶。很多場辦工商企業近年也由于各種原因相繼解體，遼河墾區雙遼農場24個工商企業解體，1740名下崗職工待業；雙遼種羊場28家工商企業解體，1000多名下崗職工未安置。造成的結果一是產業鏈條短，多是種植養殖，缺少深加工和知名品牌，產業附加值低。二是工商業戶解體造成工人失業，是墾區主要的社會不穩定因素之一。

（五）政策和資金投入不足，墾區企業職工被邊緣化

由于農場的國有企業屬性及地處農村的特殊性，當地政府在制定經濟社會發展規劃和執行具體政策時，農場同時被屬地和行業政策邊緣化，加劇了企業的經營壓力。國有農場屬地管理，受企業財力和地方政府投入的限制，基礎設施建設多年基本停滯，欠賬嚴重，有的墾區甚至非常落后，極大制約了墾區社會經濟的發展。農場在農村，墾區企業職工又是城鎮戶口，導致一些政策不能覆蓋，農墾職工的自豪感正在逐漸消失。

三、對策建議

農墾具有獨特的國有資產屬性、較大的土地面積和高度的組織化程度，發展潛力巨大，只要把握此次農墾改革發展機遇，按照中央33號文件提出的目標要求，制定和出臺具有針對性的政策，落實符合市場經濟規律的改革措施，優化農墾行業的管理體制和運行機制，激發企業的內生動力，農墾經濟不僅能夠將有利資源條件轉化為現實的生產力，還將成為我省農業和農村經濟發展最可依靠的核心力量，在建設現代農業和推進我省農業率先實現現代化的過程中發揮不可替代的示范和引領作用。

（一）明確農墾行業的功能定位和重要作用。按照《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》文件精神，農墾是中國特色農業經濟體系不可或缺的重要組成部分，是國有農業經濟的骨干和代表，在新形勢下承擔著重要使命，是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊、是中國特色新型農業現代化的示范區、是農業對外合作的排頭兵、是安邊固疆的穩定器。我省要盡快落實政企分開，社企分開政策，大力推進農墾辦社會職能改革，助力農墾改革輕裝上陣，推進國有農場企業化進程，以建立現代企業制度為目標，增強國有資產保值增值能力，激發企業內在活力，充分發揮農墾在推動國民經濟發展中的重要作用。

（二）完善土地承包經營機制。構建權利義務關系清晰的國有土地經營制度，改革完善職工承包租賃經營管理制度，建立經營面積、收費標準、承包租賃期限等與職工身份相適應的銜接機制。職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關系。

（三）穩步推進農場企業化和區域集團化改革。在開展土地確權和辦社會職能改革的同時，積極穩妥推進農墾企業公司化改革。規模較小、實力弱的和產業相同、位置臨近的農場都可以合并重組。在確保國有資產控股的前提下，積極引進戰略投資者，依法推進股權多元化。建立并逐步完善現代企業管理制度，明晰產權關系，健全公司法人治理結構，不斷提高內部管理水平和市場競爭力。區域化集團改革模式的探索和試點成功后，經過一個時期的運行后，再向全墾區推廣，逐步實現墾區集團化的改革目標。適時建立加工和經銷企業，延長產業鏈，提高產業附加值，增強企業集團整體實力和市場競爭力。

（四）加強農墾改革相關配套政策扶持。一是全面深化國有農場辦社會職能改革，把墾區水利、電力、道路、科技、教育、文化等方面的基礎設施和社會公益事業建設納入公共財政保障范圍，理順國有農場政企、社企關系，強化農場農業經營管理職能，不斷縮小墾地差異，推動墾地公共服務和基礎設施建設均等化。二是農墾農場和農工平等享受國家相關政策。地方政府要將國有農場真正納入政策體系框架，在主體扶持、產業發展、公共服務等方面，農墾農場和農工在政策支持范圍內，平等享受國家相關政策。在出臺扶持家庭農場、社會化服務組織、龍頭企業等經營主體政策時，將農墾系統納入其中，按同等標準享受同樣的政策支持，避免農墾農場與農工被政策邊緣化。三是探索完善農墾企業職工養老保險政策。農墾企業職工養老保險政策關系到職工切身利益，關系到農墾企業的長遠發展。根據農墾企業承包經營的特點，探索完善職工養老保險政策。

（五）加強對農墾改革的組織領導。農墾改革涉及部門多、問題復雜、時間緊迫、任務艱巨，是一項復雜的系統工程。為保證改革工作任務完成和目標的如期實現，應加強對農墾改革工作的組織領導。要把貫徹落實中央《意見》精神和農墾改革發展任務放在當前和今后一個時期工作的重要位置，切實抓實抓好。加強部門間溝通與協調，形成工作合力。通過協商交流，共同面對改革和發展問題，研究制訂適合我省省情的改革方案和政策措施。明確主管部門改革主體責任，明確改革任務分工，加強工作調度、綜合協調和檢查監督，確保改革政策措施的出臺落實和各項改革工作有序開展。 （省農墾局 供稿）