李昌平：中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)

土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“一個(gè)前提”和“五個(gè)有利于”

農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和村民自治制度；有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；有利于增強(qiáng)中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”。

2010年中央一號(hào)文件提出：全黨務(wù)必居安思危，切實(shí)防止忽視和放松“三農(nóng)”工作的傾向。如何貫徹落實(shí)中央精神，關(guān)鍵在于穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，繼續(xù)做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。只有這樣，農(nóng)民致富才能實(shí)現(xiàn)，糧食安全才有保證，“三農(nóng)”問(wèn)題才能解決，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民全面小康也就有了希望。

土地流轉(zhuǎn)的過(guò)去：伴隨著承包制，農(nóng)村的土地開(kāi)始流轉(zhuǎn)

從承包制開(kāi)始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就開(kāi)始了。

20世紀(jì)80年代初到90初的土地流轉(zhuǎn)，受承包期短的限制，土地流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)費(fèi)在100～150公斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉(zhuǎn)，動(dòng)因主要有：部分農(nóng)民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領(lǐng)域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經(jīng)營(yíng)的發(fā)展；少量的農(nóng)民進(jìn)城。這個(gè)時(shí)期的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開(kāi)始，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費(fèi)。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉(zhuǎn)：一種是虧本轉(zhuǎn)包，承包農(nóng)戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100～200元/畝；另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負(fù)擔(dān)，將承包地一撂了之。對(duì)這些撂荒地，村干部不得不將其調(diào)整集中，以“合同”的形式集中轉(zhuǎn)租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉(zhuǎn)在2002年之后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步取消，撂荒的農(nóng)民又回村要地了。于是，產(chǎn)生了突出的農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題，回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時(shí)間搞得最高法也不得不出臺(tái)“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調(diào)解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實(shí)現(xiàn)了“均田地”。

90年代中期開(kāi)始的土地流轉(zhuǎn)，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村干部轉(zhuǎn)租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)在：新農(nóng)村建設(shè)熱潮，催生各地不同的土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)

當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉(zhuǎn)，基本上在村內(nèi)農(nóng)戶、親戚朋友之間流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式最近3年有了新發(fā)展，即農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社流轉(zhuǎn)。例如，2008年春，河北東光縣古樹(shù)于村的王杰華和另外6個(gè)村民發(fā)起創(chuàng)辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元。互助社成立后做的第一件事是集中團(tuán)購(gòu)農(nóng)資，一畝地（兩季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流轉(zhuǎn)，將村民從土地上解放出來(lái)。原來(lái)農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)土地，每畝350元/年，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)給互助社，500元/畝。兩年時(shí)間不到，全村有980畝土地流轉(zhuǎn)給互助社了。互助社購(gòu)置了大型農(nóng)機(jī)具，全村85%的勞動(dòng)力離開(kāi)了土地。不僅糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)25%，全村人均純收入9000多元，翻了一番多。互助社兩年積累40多萬(wàn)元。

第二種土地流轉(zhuǎn)形式叫“占補(bǔ)平衡”或“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”。有些地方利用國(guó)家“土地占補(bǔ)平衡”政策，鼓勵(lì)村莊在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，對(duì)新村莊實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)舊村莊進(jìn)行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地。如果村民集體將節(jié)約出來(lái)的村莊建設(shè)地實(shí)施“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，政府則給予一定的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)或建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，準(zhǔn)許村民集體將“非轉(zhuǎn)農(nóng)”獲得的“建設(shè)用地指標(biāo)”拍賣獲利。這種“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”的土地流轉(zhuǎn)形式，是了不起的創(chuàng)舉。全國(guó)現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數(shù)百畝或更多，通過(guò)新村規(guī)劃和建設(shè)，一般都可以節(jié)約一半的土地。江蘇太倉(cāng)對(duì)于村莊在新農(nóng)村建設(shè)中節(jié)約出來(lái)的土地復(fù)墾后，政府獎(jiǎng)勵(lì)給村莊相應(yīng)數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，1畝建設(shè)用地指標(biāo)可以拍賣20～30萬(wàn)元，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民節(jié)約用地的積極性，也大大加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。這種形式的土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉(zhuǎn)對(duì)守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉(zhuǎn)是資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)民土地，土地向農(nóng)業(yè)資本集中。即鼓勵(lì)和扶持資本下鄉(xiāng)，成片經(jīng)營(yíng)千家萬(wàn)戶小農(nóng)的土地。

土地流轉(zhuǎn)方式引熱議：兩種不同觀點(diǎn)，都有其片面性。

對(duì)于上述三種主要形式的土地流轉(zhuǎn)，引起較大爭(zhēng)議的是第三種土地流轉(zhuǎn)。支持者認(rèn)為，土地向農(nóng)業(yè)資本轉(zhuǎn)移至少有三個(gè)好處：一是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高規(guī)模效益，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展后勁；二是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向沿海和城市轉(zhuǎn)移，在增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入的同時(shí)，進(jìn)一步保持中國(guó)的“比較優(yōu)勢(shì)”，加快工業(yè)化和城市化步伐；三是有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村市場(chǎng)化程度。

反對(duì)者則認(rèn)為，第三種土地流轉(zhuǎn)方式有很大風(fēng)險(xiǎn)，弊大于利。主要的風(fēng)險(xiǎn)和弊端有：資本擁有者下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，主要是搞經(jīng)濟(jì)作物及其產(chǎn)業(yè)化，對(duì)國(guó)家糧食安全不利（小農(nóng)的因?yàn)榧Z食自給自足，客觀上對(duì)國(guó)家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵(lì)大資本兼并小農(nóng)土地，往往難以避免官商勾結(jié)和強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓，必然會(huì)對(duì)弱勢(shì)的小農(nóng)造成傷害；小農(nóng)大規(guī)模離開(kāi)土地后，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，可能會(huì)出現(xiàn)數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民工失業(yè)和無(wú)法返回家園的局面，這樣的風(fēng)險(xiǎn)存在不可控性，或許會(huì)導(dǎo)致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會(huì)影響到《憲法》規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和“村民自治制度”。

其實(shí)，上述兩種截然不同的觀點(diǎn)，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉(zhuǎn)的一方，片面認(rèn)為只有通過(guò)資本下鄉(xiāng)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能較快使更多的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)化和城市化中來(lái)，加快工業(yè)化和城市化的步伐。其實(shí)，日本至今也不支持大資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)民的土地，而是變“分散的傳統(tǒng)小農(nóng)”為“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”，由“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”主導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。日本的轉(zhuǎn)型很成功。韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)日本，也很成功。在亞洲國(guó)家中（人多地少），菲律賓實(shí)踐過(guò)資本下鄉(xiāng)兼并小農(nóng)、整合農(nóng)業(yè)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，在大資本力量的推動(dòng)下，農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題快速轉(zhuǎn)化為城市工人問(wèn)題。后來(lái)，菲律賓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始急劇下降，失業(yè)問(wèn)題逐步引發(fā)全國(guó)性社會(huì)動(dòng)蕩。菲律賓從六十年代開(kāi)始重新搞土改，以給弱勢(shì)者一小塊土地安身立命，土改至今還在進(jìn)行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權(quán)完全受制于國(guó)內(nèi)和國(guó)際資本集團(tuán)了。日本經(jīng)驗(yàn)和菲律賓的教訓(xùn)，我們不能視而不見(jiàn)。

反對(duì)土地流轉(zhuǎn)的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒(méi)有積極的對(duì)策。其實(shí)，土地不流轉(zhuǎn)是不行的，土地也一直在流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中有大量的流轉(zhuǎn)形式是有益無(wú)害的，前面講到的農(nóng)戶之間、親朋友好之間的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶土地向互助社、合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵(lì)和大力扶持。反對(duì)流轉(zhuǎn)的一方，還存在另一種片面性，即見(jiàn)到資本參與土地流轉(zhuǎn)就反對(duì)。其實(shí)，對(duì)于先富起來(lái)的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉(xiāng)本土的父老鄉(xiāng)親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)給“社會(huì)企業(yè)”經(jīng)營(yíng)，也應(yīng)該支持。

土地流轉(zhuǎn)的未來(lái)：“一個(gè)前提”和“五個(gè)有利于”

筆者認(rèn)為，今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“一個(gè)前提”和“五個(gè)有利于”。

一個(gè)前提是：農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主。現(xiàn)在，不僅農(nóng)業(yè)稅費(fèi)都取消了，撂荒費(fèi)也取消了，種糧還有補(bǔ)貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說(shuō)，這種狀態(tài)下的土地流轉(zhuǎn)是不必需要外人操心的，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)或休耕撂荒，是農(nóng)民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)操心，就連城市人也都特別關(guān)注農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，比農(nóng)民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民主體地位和自主性被侵犯。

五個(gè)有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國(guó)家，吃飯始終是大事。特別是石油價(jià)格高企，生物能源產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復(fù)雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和村民自治制度，農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度是農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系和村民自治制度的基礎(chǔ)，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會(huì)極高，每年至少需要中央財(cái)政支付萬(wàn)億、甚至數(shù)萬(wàn)億；三是有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；四是有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；五是有利于增強(qiáng)中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”——經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治安全性和穩(wěn)定性。改革發(fā)展可以慢一點(diǎn)，決不可重來(lái)一次。

如果堅(jiān)持“一個(gè)前提”和“五個(gè)有利于”的原則流轉(zhuǎn)土地，筆者認(rèn)為未來(lái)土地流轉(zhuǎn)的主要形式，可能會(huì)是農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社和村民集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。東光縣古樹(shù)于村的土地流轉(zhuǎn)模式就是這樣的。 （作者系河北大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心研究員）