社區檢察室對公安派出所刑事偵查活動監督工作研究

董學華

內容摘要：在法律推理主體系統中，法官、律師、檢察官均是法律推理的主體，但目前我國特色檢察制度體系下檢察官的法律推理主體地位多元且混合，這在實踐中導致很多問題。以“審判為中心”的訴訟制度改革理念為指導，注意內外建設相結合，從立法上健全相關制度保障體系，從法律層面到制度層面來保障檢察官的職業權威，通過權力清單等制度回歸檢察官職能本位，從檢察隊伍建設的角度通過教育培訓方式，培養新一代檢察官法律推理的思維方式，是解決這一系列問題的一個可選擇路徑。

關鍵詞：法律推理 檢察官 審判為中心

最高人民檢察院《關于深化檢察改革的意見（2013——2017年工作規劃）》提出，建立對公安派出所刑事偵查活動監督機制。各地檢察機關積極探索實踐，初步形成偵查監督部門和社區檢察室分工負責的派出所監督模式。社區檢察室是檢察機關法律監督的前沿陣地，在對派出所刑事偵查活動監督中，可以有效彌補其他職能部門無法監督或難以監督到位的不足，充分發揮延伸監督觸角的作用。如何把握社區檢察室的職能定位，厘清與其他職能部門法律監督的界限，有效開展錯位監督、補位監督，是基層檢察機關亟待解決的問題。

一、社區檢察室對公安派出所刑事偵查活動監督工作的現狀——以某區檢察院為例

近年來，某區檢察院通過公安派出所監督發現和解決了一批影響基層刑事偵查活動規范的突出問題，共向區公安分局制發一類問題情況通報7份，與公安機關召開聯席會議7次，促進了基層執法規范化水平的提升。同時向偵監、公訴等職能部門移送立案監督線索14件，建議排除非法證據5份，保障了刑事訴訟的順利進行。

（一）爭取公安機關的理解支持

基層刑事偵查活動監督的對象是公安派出所，一開始難免會產生檢察機關是“捉漏找茬”等錯誤認識和抵觸情緒。區院積極化解被監督方可能產生的思想顧慮，爭取公安機關特別是派出所的理解和支持，在形成共識基礎上，區院與公安分局會簽了《關于社區檢察室和轄區派出所加強監督配合的工作協議（試行）》，明確了監督的原則、范圍、程序、要求。一是監督理念上共贏。區院將社區檢察對派出所監督的目標定位于“助推基層派出所執法規范”，要求社區檢察人員換位思考基層執法困難和派出所工作中遇到的問題，多進行預防性的提醒和監督，讓他們感受到基層刑事偵查活動監督的根本目的并非一味追求監督數量，而是通過相互提醒不斷規范辦案，提升基層執法水平，實現監督者與被監督者雙贏的局面。二是信息溝通上共享。加強與公安機關的信息互通，派出所每月向檢察室通報受案、立案、拘留、取保候審等刑事偵查活動數據及案件情況。在監督工作中也建立了“室與所”實時對接、“科與辦”常態溝通、“院與局”定期協商的三層互動對接機制。三是協作聯動上共商。每年與分局法制辦共同研商監督的重點，對確定的專項檢察，會同分局法制辦成立聯合執法小組，對派出所聯合開展實地巡查活動，增強了監督的權威性。四是支持配合上共擔。注重在派出所維護穩定、化解矛盾、解決執法難點、處理疑難個案、提高執法能力等方面的配合和支持。正是秉持著“以監督助推執法規范”的共贏理念，社區檢察對派出所的監督工作受到分局及各派出所的理解信任和支持配合，監督的深入性、有效性、權威性不斷提升。

（二）加強社區檢察室與其他職能部門的工作協作

一是依托法律監督平臺，整合對公安派出所監督的信息來源。2013年，區院在全市率先探索法律監督平臺工作，目的就是要實現檢察機關執法辦案各個環節偵查監督線索的資源共享和信息整合，逐步形成對一類問題、重大事項的專門監督，經過兩年的試點取得了積極成效。2015年，市院在區院工作成果的基礎上進一步予以深化，并在全市推廣。區院社區檢察室在工作中積極拓展監督線索發現渠道，通過完善監督線索的信息錄入、數據匯總、問題分析機制，研究解決基層法律監督中發現的共性問題。截止目前，平臺共錄入基層執法監督線索12條（其中立案監督線索1條，強制措施監督線索5條，涉及刑訊逼供線索4條，非法證據或瑕疵證據線索2條）。

二是加強部門協作配合，增強對公安派出所監督合力。區院社區檢察室與院內各業務部門建立聯席會議制度、信息通報和線索移送制度，及時互通刑事偵查活動不規范、不合法問題，及時移送法律監督線索。如社區檢察室在梳理監督線索時發現，某建設工程有限公司被工程承包人代某、姚某以介紹費為名騙取數百萬元人民幣，致使業務無法開展，工資發放困難，而轄區派出所對2人遲遲不予立案。在詳細了解相關情況、全面收集案件材料后，社區檢察室及時將線索移送至偵監部門，并與偵監部門協作聯動，至派出所核實情況，審查不立案理由，督促做好刑事立案工作。派出所以涉嫌合同詐騙對此案立案偵查。又如社區檢察室收到涉嫌強制猥褻婦女的犯罪嫌疑人張某通過看守所來信投訴，經調閱案件卷宗發現案件被害人系韓國人，被害人筆錄中的翻譯簽名系本案的另一名證人陳某，陳某的證人證言違反了刑訴法“翻譯人員不擔任案件證人”的相關規定，遂將監督線索及時移送偵監部門，并建議對該份證人證言予以排除。后偵監部門對該證據予以排除，并以證據不足對犯罪嫌疑人張某不批準逮捕。

（三）規范和優化對公安派出所監督的工作機制

社區檢察作為一項起步不久的工作，沒有現成的經驗可供參考，很多機制、制度需要在探索中不斷建立和完善。區院在系統梳理公安派出所刑事偵查活動各環節特點和可能出現問題的基礎上，制定了一系列派出所刑事偵查活動監督機制，進一步細化“查什么、看什么、糾什么、改什么”，增強監督針對性、可操作性。

一是落實日常巡查制度。“很多偵查違法行為以及執法不規范行為……難以通過書面審查發現，因此有必要通過定期入所巡檢辦案場所，查看訊問同步錄音錄像……等方式，監督派出所依法開展訊問、詢問……等取證程序。”區院制定《公安派出所日常檢察流程規范》，要求對每個派出所每周至少巡查一次，通過查看現場、查核臺帳、查閱案卷等，圍繞派出所辦案場所和電子監控設備使用、涉案物品和隨身物品處置、權利義務告知、強制措施變更解除、補充偵查措施落實等重點問題和重點環節，著重監督是否存在應立案而不立案、不應立案而立案、未依法調查取證、隨身物品處理不當、侵害當事人合法權益等問題。近年來，共對轄區派出所刑事偵查活動開展日常巡查700余次，針對辦案場所使用不規范、訊問監控視頻錄入不完整、保證金未及時發還等不規范和瑕疵問題提出口頭糾正意見和建議110余條。同時建立“一所一檔”，及時記錄各派出所執法活動檢察情況，縱向了解單個派出所執法活動規范化推進進程，橫向比較轄區各派出所之間執法規范方面的個體差異，從而有針對性地提出監督意見和措施。

二是深化重點案件通報、備案制度。區院探索建立重大案件通報、及時介入以及特殊案件備案制度。要求公安派出所對立案后撤銷、刑拘轉取保、刑事轉治安處罰等可能出現執法問題的特殊案件及轄區內發生的重大影響類案件及時向社區檢察室通報、備案，便于社區檢察室第一時間掌握案件情況開展監督。如在對轄區派出所集中開展大案備案審查監督時發現，全區派出所辦理的非法銷售毛蚶類案件大幅上升，且以往類似案件均作無罪處理。由于食品安全案件嚴重關系群眾生命健康，類似案件數量多、涉及面廣、影響大，社區檢察室立即通報偵監部門，牽頭召集公檢法聯席會議，研究類案辦理意見，同時書面建議轄區派出所審慎采取強制措施，建議偵監部門提前介入，加強引導。后公安機關對此類案件犯罪嫌疑人均變更了強制措施，由刑拘轉為取保候審。

三是嚴格專項檢察制度。根據高檢院、市檢察院相關部署，結合區域實際，區院每年選取1-2項容易發生不規范問題的關鍵環節開展專項檢察，通過自行檢察、與公安法制部門聯合檢查等方式，剖析問題原因、提出改進建議，先后開展書證物證合法性、訊問詢問合法性、同步錄音錄像與訊問筆錄制作、不捕案件、派出所辦案場所安全等7個專項檢察監督。如，2015年區院開展了規范和改進派出所刑事案件辦理工作的專項檢察，針對2014年下半年以來公安派出所辦理的立案后撤案、不訴不捕、退回補充偵查等案件開展監督，抽查案件40件，檢察扣押物品32份，調閱監控訊問視頻52人次，并就抽查中發現一人訊問、缺乏犯罪嫌疑人簽字、訊問筆錄時間與監控視頻時間不一致等13個問題制發一類問題通報，引起公安機關高度重視并積極整改。

四是探索監督事項辦案化機制。作為全市訴訟監督事項辦案化機制的試點單位，區院以司法化、案件化、規范化的辦案理念開展監督工作，做到程序留痕、調查全面、事實清楚、審批規范、監督得當。實行繁簡分流，對輕微違法違規行為已用口頭方式當面提出監督意見的案件，采用簡易程序辦理；需要后續開展相關調查工作、以書面方式提出監督意見、發現類案監督線索以及當事人控告需要答復的案件，采用普通程序辦理。

二、社區檢察室對公安派出所刑事偵查活動監督工作中存在的問題

一是監督途徑還需拓展。開展監督工作的途徑比較狹窄，往往都是看現場、看案卷、看錄像等傳統方式，缺少信息化的支撐，比如目前還無法做到通過公安專網查看辦案的流程和全貌，監督的全面性、深入性、有效性還不夠，真正發現公安派出所執法中的源頭性、根本性、基礎性問題的難度還較大。

二是監督手段缺乏剛性。目前有關對公安派出所進行檢察監督的法律規定過于原則，可操作性不強，很多檢察機關都只能依據和公安機關會簽的文件開展工作，其監督效果在很大程度上有賴于公安機關的配合。5由于缺乏法律規定和頂層設計，對于公安派出所的刑事偵查活動監督，以相對偏柔性的口頭糾正、工作通報居多，對于糾正的具體反饋情況缺乏剛性的監督手段，監督力度不夠，一定意義上來說，監督更多的還是靠公安機關的自覺為主，監督的權威性還不夠。

三是監督職能融合不夠。雖然與偵監、公訴等部門建立了協作配合機制，但在一些具體監督環節上還做不到深度融合。比如，移送立案監督線索后的調查核實以及對立而不偵、久偵不結的跟蹤督促問題；追捕追訴文書發出后的跟蹤督促問題；絕對不捕、絕對不訴后是否及時撤銷案件問題；還有職能部門發出監督糾正文書后的實際整改落實情況等問題，還要進一步明確和細化職責分工，加強協作和銜接，從而體現檢察機關法律監督的整體性，形成監督的合力。

四是監督水平有待提高。社區檢察干警專業素養與司法體制改革和以審判為中心的訴訟制度改革要求還不相適應，刑事偵查活動監督工作經驗不足，違法、瑕疵證據的辨別能力不強，被動式的通過案件審查發現問題多，主動的線索突破式的執法監督少，還需要結合司法體制改革優化充實社區檢察隊伍，同時加強系統性的專業培訓，進一步提升監督能力和水平。

三、完善社區檢察室對公安派出所刑事偵查活動監督工作的對策

在全面深化司法體制改革、推進基層治理法治化的大背景下，公安派出所監督工作大有可為，需要進一步加大探索實踐力度，著力實現派出所監督的常態化、機制性、內涵式發展。

一是優化辦案模式。積極應對以審判為中心的訴訟制度改革，重點關注公安派出所辦理刑事案件模式的調整變化，在監督重點上，堅持刑事偵查活動源頭監督、前端監督；在監督方式上，結合司法改革，通過監督事項辦案化機制這一工作模式的全面推行，嘗試探索一般監督事項由獨任檢察官辦理、重大監督事項由主任檢察官帶領辦案組辦理等新類型監督模式。

二是強化協作配合。對外，積極探索對公安派出所“無障礙監督”模式，通過深化溝通交流和協作配合，進一步做到“門要隨時進、案件隨時查、場所隨時巡視、檔案隨時看”，提升監督效率。對內，進一步完善信息互通反饋、聯席會議、聯合專項檢察等合作機制，促成監督職能的深度融合，形成監督工作合力。

三是擴大監督效果。深化法律監督平臺建設，把握重點環節的重點問題，在糾正個案問題的同時，更注重糾正基層執法中的類案和共性問題，致力于通過一類問題監督，推動相關機制的建立完善，促進提高基層執法規范和水平。在依托一類問題通報、檢察建議等傳統載體的基礎上，探索制發監督白皮書等新類型載體，爭取每年解決幾個制約基層法治化水平的一類問題，進一步提升法律監督的層次、影響和效果。