社區矯正法律監督疑難問題研究

江蘇省人民檢察院課題組

內容摘要：本文選取了對社區矯正調查評估、社區矯正人員外出、對社區矯正人員收監執行等領域作為研究重點，以發現問題-分析問題-解決問題為脈絡，通過完善法律法規、推進制度建設、提出針對性的具體舉措等途徑就完善社區矯正相關領域的法律監督提出建設性意見。

關鍵詞：社區矯正 檢察機關 法律監督

近年來，在社區矯正領域發生得違法違規現象和職務犯罪案件呈上升趨勢，涉及社區矯正工作的方方面面，特別是對社區矯正調查評估、社區矯正人員外出、對社區矯正人員收監執行等領域存在問題較為突出，對檢察機關的法律監督提出了更高的要求。

一、法律監督存在的問題及面臨的困難

（一）社區矯正調查評估法律監督中存在的問題

1.對流動外來犯罪嫌疑人的調查評估難以進行，檢察機關監督難以延伸。由于對長期固定居住地的認定標準不統一，法院一般傾向于由戶籍所在地矯正組織列管進行矯正，客觀上造成戶籍地矯正機構“夠不著”，實際居住地矯正機構“管不著”的后果。

2.社區矯正調查評估報告質量不高。一是調查者立場不客觀。是否利于納管成為司法行政機關調查的主要內容。二是調查評估意見質量不高。沒有專門的調查評估人員和統一規范的調查評估操作流程，調查評估時間緊，時間不足。三是調查評估存在徇私枉法空間。

3.法院提請委托和采信調查評估意見不規范。一是委托調查評估必要性沒有統一規定，部分地區法院對委托調查評估不重視，有些案件不委托。二是委托調查評估不及時，在調研中發現有部分法院案件到了快判決才向司法行政機關發出委托調查函。三是人民法院往往對相關被評估人員的簡要情況不予介紹，對調查評估的具體要求不予明確，導致司法行政機關抓不住調查評估的重點。四是多數法院對不予采信的調查評估不予評述或者反饋司法行政機關，導致司法行政機關的積極性不高。

4.檢察機關法律監督機制建設不完善。一是目前對社區矯正各個環節如何開展檢察監督尚未出臺細則，具體到擬適用社區矯正調查評估的監督更是缺失。二是檢察機關不知曉擬適用社區矯正調查評估相關信息，同步檢察監督無法啟動，只能進行事后的程序性審查。三是調查評估涉及到擬適用社區矯正的被告人或者罪犯的日常表現等具體情況，傳統書面檢察，無法了解具體情況。

（二）社區矯正人員外出審批制度執行中存在的問題及檢察機關監督面臨的困難

1.社區矯正人員外出事由規定不明確。對于何種情況下可外出就醫，家庭重大變故包括那些情形理解不一致。司法行政機關對社區矯正人員外出的審批流于形式。

2.社區矯正人員外出不申請現象多發，審批手續不完備和補審批手續現象較普遍。由于部分地區司法所對社區矯正人員的報告、見面和走訪制度未能落實，導致對社區矯正人員離開轄區外出無法及時發現。部分社區矯正人員利用監管漏洞，離開所居住的市縣不向司法所申請報批。社區矯正人員私自外出后被司法所發現，司法所往往會讓社區矯正人員補一份書面申請來應付上級機關的檢查。

3.對社區矯正人員外出審批制度故意變通或不執行。部分司法所工作人員對社區矯正人員外出時間較長的采取化整為零的方法，一次審批7天，多次審批，以規避報縣級司法行政機關審批的規定。

4.檢察機關監督存在困難。一是不掌握社區矯正人員外出信息記錄，難以有針對性重點開展檢察監督。二是檢察人員僅通過查閱檔案難以發現社區矯正人員外出審批中存在的問題。三是檢察機關對社區矯正人員外出的監督更多的是對其外出申請手續及外出時間是否超期的監督。對于社區矯正人員的外出是否必須，是否屬于重復審批變相脫離監管，缺乏監督。四是對于社區矯正人員外出審批中發生的違法違規問題，檢察機關往往不能及時發現，監督糾正存在滯后性。

（三）社區矯正人員收監執行存在的問題及檢察監督面臨的困境

1.“異地提請”收監難度大。社區矯正實行居住地管轄原則，收監裁決實行原裁決機關管轄原則。原裁決機關所在地與罪犯居住地不在同一個縣、市，甚至同一個省的情況比較多。由于居住地與裁決地分離，相關法律資料只有通過書信郵寄送達，導致此類案件辦理拖延、滯后，效率不高。由于司法行政機關與裁決地、居住地公安機關相互推諉，導致投送監管場所難。檢察機關也難以對跨區域裁決機關進行有效監督。

2.收監條件標準模糊。目前相關法律法規對撤銷緩刑、假釋、暫予監外執行收監執行的某些標準，缺乏具體的規定。特別是“情節嚴重”、“嚴重違反”、“仍不改正”等詞匯的內涵與外延以及“接受社區矯正期間脫離監管，超過一個月”的期限的起算標準等尚無相當權威的法律意義的界定。

3.交付執行主體沖突。司法行政機關認為人民法院裁定撤銷假釋法定的交付執行主體應該是公安機關。而公安機關認為交付執行主體應該是縣級司法行政機關。司法行政機關將收監執行的罪犯送哪所監獄服刑也沒有規定。如果看守所因罪犯身體健康原因不接受罪犯羈押或不配合，司法行政機關往往就不知道該將罪犯投送哪個監獄。

4.因脫、漏管提請收監執行，檢察機關如何監督存在爭議。首先，法律法規對緩刑、假釋罪犯在執行期間脫逃的，如何執行刑期法律沒有明確規定。其次，法院在對下落不明的罪犯進行收監裁決時，是否必須該罪犯到場才能進行裁決未作出相應規定。由于理解上的不同，導致有的案件法院擱置無法審理，超過考驗期限，只得不了了之。第三，收監執行裁決下達后，抓捕力度不夠。根據公安部的內部規定，發布網上追逃必須以逮捕證為依據。缺乏有強制力的抓捕手段也造成個別被裁定收監的罪犯長期潛逃在外。

5.法院決定暫予監外執行的罪犯收監執行存在漏洞。法院裁定暫予監外執行的罪犯在期限到期而刑期未滿的情況下無人問津。檢察機關如果對暫予監外執行的罪犯的數據和刑期掌握不及時，就會發生脫管漏管現象。法院決定對暫予監外執行罪犯收監執行病請鑒定時間冗長。調研中曾發現前后拖延長達5個月的情形。

6.對保外就醫犯、懷孕哺乳女性罪犯收監送監難。司法行政機關對保外就醫犯的監管本身就是工作的難點，對保外就醫犯的收監執行更是難上加難。此外，存在部分女性罪犯鉆法律的空子，利用懷孕生育逃避刑罰執行。檢察機關往往付出極大的精力進行監督、溝通、協調，而效果并不理想。

二、強化法律監督的設想

如何解決目前社區矯正工作中存在的難題并使檢察監督落到實處是亟需攻克的難題：

（一）完善相關規定，使得檢察機關的法律監督有據可依

建議將已經試行成熟的、零散的社區矯正規定、制度、辦法整合形成系統的、科學的、成熟的社區矯正法律，作為實踐的依據和指導。

1.對社區矯正調查評估制度的完善。（1）明確社區矯正調查評估的適用對象。調查對象宜調整確定為緩刑犯和假釋犯；（2）明確委托機關委托調查評估的程序及應提供的材料；（3）明確對“居住地”的認定標準。可以從以下幾個方面考慮：[1]犯罪嫌疑人、被告人在被啟動刑事訴訟程序前在同一暫住地已連續居住滿6個月，且可能以后連續在此居住地居住6個月以上；[2]犯罪嫌疑人、被告人或其監護人在該暫住地有穩定的收入來源；[3]犯罪嫌疑人、被告人或其監護人在該地具有購房、就業、創業、婚姻、房屋租賃、就學等情形之一。是否連續居住滿6個月以居住證或房屋租賃合同、勞動合同等材料為判斷依據。犯罪嫌疑人、被告人、罪犯無固定住所的，則委托戶籍所在地的縣（市、區）司法行政機關進行社區矯正調查評估；（4）明確司法行政機關開展社區矯正調查評估的工作流程和要求。包括調查評估的時間要求、調查評估小組人員構成、調查評估人員的回避、調查內容、調查方式和保密要求等；（5）明確調查評估意見的性質和法律效力；（6）明確對調查評估結論的補充調查、采信及反饋機制。如規定對調查事項沒有發生重大變化的同一案件，司法行政機關在六個月內不再出具新的調查評估意見，避免實踐中出現的重復評估問題；（7）明確異地移送委托調查的協作機制，建立跨地區、跨省的信息聯通和工作配合機制；（8）明確法律監督的流程、信息通報、制度保障以及責任追究等內容。

2.對社區矯正人員申請外出審批制度的完善。（1）建議明確社區矯正人員可申請外出的事由。檢察機關監督司法行政機關對社區矯正人員外出的申請要把緊審批關口，解決對社區矯正人員外出審批過松、過濫以及連續審批，變相允許社區矯正人員長時間外出的問題。（2）對未申請外出、外出時間超出批準期限、脫離監管的社區矯正人員，授權社區矯正執行機關相應的“建議延長矯正期限”權力，使得社區矯正人員外出審批制度的執行帶具有剛性。（3）嚴格執行社區矯正人員申請外出（7日以內）司法所批準后報縣級司法行政機關登記備案制度。（4）建議建立社區矯正人員外出后跟蹤監管制度及外出目的地協助核查制度。要求社區矯正人員外出后必須每天電話匯報；經矯正地司法行政機關委托，外出目的地司法行政機關可以對外出社區矯正人員行蹤進行協助核查。

3.對社區矯正人員收監執行工作制度的完善。（1）建議明確收監執行標準和證據規則；（2）建議確立“就近提請、就近裁定、就近收監”的收監原則；（3）建議明確收監交付執行主體和方式；（4）建議明確追逃機制。對緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯在社區矯正期間脫逃的，應當立即報請公安機關發布通緝令或網上追逃。（5）建議明確收監裁決程序。在罪犯去向不明的情況下，明確可缺席作出收監裁決。（6）建議設立“矯正期限中止”制度。對涉嫌再犯罪被采取強制措施的社區矯正人員，從被采取強制措施之日起實行“矯正期限中止”；（7）建議明確暫予監外執行罪犯病情鑒定的期限。設定標準期限，并考慮到特殊情況下的延長問題；（8）建議對保外就醫犯、懷孕哺乳女性罪犯收監執行作出專門規定。

（二）加強人員組織建設，使得檢察機關的法律監督組織保障到位

明確司法行政機關從事社區矯正工作的人員選用、編制、機構、資金保障、監管責任等并成立專門調查評估機構和隊伍，建立司法機關聯合執行社區矯正收監工作的組織。同時，加強刑事執行檢察隊伍自身建設，增加人員數量，提高人員素質，以更好地應對社區矯正檢察監督工作。

（三）暢通各司法機關信息聯通，使得檢察機關的法律監督有的放矢

明確相關信息通報和聯系制度。如建立社區矯正調查評估委托函、調查評估報告副本同時抄送人民檢察院刑事執行檢察部門的制度。建議逐步設立全國社區矯正工作網絡平臺，全國人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關、監獄等涉及社區矯正的單位，設立社區矯正信息化管理系統，或將現有的司法部社區矯正信息化管理系統平臺升級，加入其它職能部門，建立全國性的公檢法司矯正工作信息網絡平臺。

（四）加強協作配合，使得檢察機關的法律監督形成合力

檢察機關與法院、公安、司法等部門定期召開社區矯正工作聯席會議，聯合制定規范社區矯正工作開展和法律監督工作的文件，指導和規范社區矯正相關工作的開展。同時，充分發揮“檢察一體化”優勢，實現社區矯正檢察工作與派駐鄉鎮檢察室的有機整合。使得對社區矯正法律監督工作在基層得以延伸，形成以刑事執行檢察部門為主導，以派駐檢察室為一線平臺，點面結合、延伸觸角，實現真正意義上的同步動態監督。

（五）加強基礎工作，使得檢察機關的法律監督更及時、準確、有效

1.加強對社區矯正調查評估工作的檢察。檢察機關對于部分特殊案件，如自行立案偵查的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，未成年人犯罪案件以及認為應當參與調查監督的案件，對可能適用社區矯正的，由刑事執行檢察部門同步參與監督社區矯正機構的審前調查評估。檢察機關要重點核實調查評估材料內容是否全面、客觀，對在審查中發現的問題及時提出糾正意見。對于弄虛作假騙取緩刑的罪犯依法向司法行政機關提出收監執行的檢察建議。對于司法行政機關最終的調查評估結論仍存在不同意見的，可以出具檢察意見，與司法行政機關的調查評估意見一并交委托調查評估機關和部門。

2.加強對社區矯正人員的外出申請審批工作的檢察。社區矯正人員外出審批工作中出現的問題，往往帶有一定的隱蔽性。檢察人員可以結合社區矯正人員電話匯報，參加勞動、教育學習記錄，工作人員走訪記錄等材料，查閱手機定位，加強走訪，相互對照，發現違法違規線索。

3.嚴格收監執行程序，切實杜絕權力濫用。把好“啟動關”和“證據關”，日常考核記錄、談話筆錄、走訪記錄、社區和司法所意見以及其它相關文書，能真實客觀地反映矯正對象不服從監管、脫管等需要收監的情況。在監督中，檢察機關要注意杜絕兩種傾向，一是不該收監的亂收，二是該收監的不收。

4.加強對社區矯正工作中違法行為的查辦力度。“查案是最好的監督”，從近年來曝出的社區矯正領域職務犯罪案件來看，許多案件都涉及調查評估，外出申請審批過程中的行賄受賄、徇私枉法。檢察機關必須進一步加強機制建設，加強社區矯正領域職務犯罪案件查辦力度；檢察人員應增強工作的敏銳性，多方面采集信息，對檢察監督中發現的疑點及時跟進。對違反法律規定的司法行政工作人員及時建議轉交紀律處分，構成犯罪的堅決追究其法律責任。

注釋：

[1]趙玉麗：《社區矯正檢察監督中存在的問題探析》，載《赤峰學院學報》2011年第3期。

[2]張勁：《社區矯正檢察監督機制研究》，載《人民檢察》2013年第5期。

[3]尤君澤：《社區矯正同步動態監督機制的構建》，載《人民檢察》2013年19期。

[4]許芝萍：《天津市社區矯正工作的機制及對策研究》，載《天津法學》2012年2期。

[5]崔仕繡：《當前我國社區矯正工作的不足與完善》， 載《湖北警官學院學報》2014年7期。

[6]田野、王方：《社區矯正法律監督的必要性及其完善進路》，載《湖北警官學院學報》2014年4期。

[7]孫文紅、王旭：《犯罪控制視野下社區矯正法律監督體系的完善》，犯罪防控與平安中國建設——中國犯罪學學會年會論文集（2013年）。

[8]劉立霞、單福榮：《社區矯正協同檢察監督研究》，載《法學雜志》2014年第2期。