淺議行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則

龐維俊　劉治遠(yuǎn)　趙國(guó)偉

摘 要 本文以行政處罰中的并罰情形為突破口，對(duì)行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。在對(duì)現(xiàn)行立法規(guī)定和適用分歧細(xì)致梳理的基礎(chǔ)上，劃分相對(duì)并罰和絕對(duì)并罰兩種情形確認(rèn)減輕處罰的具體適用，并緊密結(jié)合實(shí)務(wù)從完善行政處罰自由裁量規(guī)則、強(qiáng)化行政處罰信息公開(kāi)制度、完善行政處罰監(jiān)督制約機(jī)制三個(gè)角度探索規(guī)范適用減輕處罰的路徑選擇。

關(guān)鍵詞 減輕處罰 并罰 適用規(guī)則

作者簡(jiǎn)介：龐維俊、劉治遠(yuǎn)、趙國(guó)偉，連云港市贛榆區(qū)人民檢察院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-025-02

行政處罰是有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的一項(xiàng)重要行政行為。在行政處罰運(yùn)行過(guò)程中，為有效應(yīng)對(duì)具體情況，真正實(shí)現(xiàn)罰過(guò)相當(dāng)，我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定了從輕處罰、減輕處罰、從重處罰和不予處罰這幾種層級(jí)的裁量幅度，但在實(shí)務(wù)中對(duì)于減輕處罰的適用出現(xiàn)了減輕標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不清、自由裁量權(quán)過(guò)寬、處罰幅度混亂等多種問(wèn)題，這里，我們擇取并罰情形下減輕處罰的規(guī)范適用做重點(diǎn)論述。

一、 問(wèn)題源起：并罰情形下“減輕處罰”的適用分歧

（一）具體概念辨析

何謂“減輕處罰”，我國(guó)《行政處罰法》僅對(duì)當(dāng)事人減輕處罰的情形進(jìn)行了具體規(guī)定，但對(duì)于減輕處罰的概念和裁量幅度并沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明。這里選取《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>第二十七條有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》中對(duì)于減輕處罰的概念描述：“具體是指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰種類(lèi)以下和處罰幅度的最低限以下，對(duì)違法行為人適用行政處罰”。

（二）現(xiàn)行立法規(guī)定的不足

與我國(guó)《刑法》在第63條中明確規(guī)定減輕處罰的處罰標(biāo)準(zhǔn) 不同，《行政處罰法》對(duì)于減輕處罰的具體適用規(guī)則規(guī)定不清，且減輕處罰與從輕處罰適用的情形相同，導(dǎo)致個(gè)別地方在實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了將減輕處罰與從輕處罰混同的情況。

（三）并罰情形下的適用分歧

這里所稱(chēng)的并罰指行政處罰下的“并處情形”，具體分為相對(duì)并罰和絕對(duì)并罰兩種類(lèi)型。以2015年10月修訂的《食品安全法》為例，其第124條規(guī)定用超過(guò)保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的，沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品，這里的“并可以沒(méi)收”就是相對(duì)并罰；而對(duì)于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款，這里的“并處”就是絕對(duì)并罰。

近年來(lái)實(shí)務(wù)和學(xué)界對(duì)在并罰情形下的減輕處罰適用出現(xiàn)了較大分歧。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于減輕處罰能否減少處罰種類(lèi)，以《食品安全法》為例，減輕處罰后，“并可以沒(méi)收”和“并處”后的情節(jié)能否直接免除，即僅處以沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑。

二、實(shí)務(wù)探討：并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則

對(duì)于并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“相對(duì)并罰”與“絕對(duì)并罰”進(jìn)行分別考量。

（一）相對(duì)并罰：“減輕處罰”可以減少罰種

在“可以并處”的情況下，減輕處罰后可以將并處的處罰種類(lèi)減掉不罰。“可以并處”本身對(duì)于后續(xù)的處罰行為不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否需要進(jìn)行并處可以結(jié)合具體情況進(jìn)行自由裁量，即有權(quán)決定并罰的罰種是否減少。

（二）絕對(duì)并罰：“減輕處罰”不得減少罰種

在“絕對(duì)并罰”的情況下，減輕處罰“到底是否允許由行政機(jī)關(guān)自由裁量后減掉罰種” 是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)性問(wèn)題，筆者認(rèn)為不得減少處罰種類(lèi)，減少處罰種類(lèi)將造成如下幾點(diǎn)問(wèn)題。

1.混淆了減輕處罰與免除處罰的邊界

我國(guó)《行政處罰法》第27條規(guī)定了不予行政處罰的具體情形：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。”根據(jù)立法規(guī)定，減輕處罰和免除處罰具有較為清晰的處罰邊界，且法律并沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)在減輕處罰時(shí)直接減少處罰種類(lèi)的權(quán)力，在幅度或種類(lèi)以下進(jìn)行處罰絕對(duì)不能等同于免去不罰，從法律效果上分析，行政機(jī)關(guān)采取此種錯(cuò)誤做法實(shí)際上是任意變更法定并罰的處罰方式。

我國(guó)刑法中同樣規(guī)定了應(yīng)當(dāng)、可以并處附加刑等多種情形，在應(yīng)當(dāng)并處罰金的情況下，減輕處罰后的罰金數(shù)額應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶妮p處罰的罰金數(shù)額，但不得低于司法解釋所規(guī)定的最低罰金數(shù)額。在應(yīng)當(dāng)并罰的情況下，直接取消并罰罰種，實(shí)質(zhì)上就是免除，超出了法律解釋的合理范圍。

2.自由裁量權(quán)過(guò)大誘發(fā)權(quán)力濫用

所謂自由裁量權(quán)，是指“行政主體在法律、法規(guī)賦予其行政管理活動(dòng)依據(jù)法律精神及實(shí)質(zhì)正義原則，根據(jù)具體情形做出合理判斷，選擇合理行為的權(quán)力” 。執(zhí)法依據(jù)的合法性和執(zhí)法行為的合理性是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的前提條件，“現(xiàn)行的行政法律并未規(guī)定減輕處罰時(shí)可將處罰種類(lèi)減掉” ，在絕對(duì)并罰的情形下，行政機(jī)關(guān)直接減輕處罰至免予處罰，實(shí)質(zhì)上是超越了自由裁量權(quán)的邊界。

我國(guó)《行政處罰法》總括性地設(shè)定了包含警告、罰款、暫扣或吊銷(xiāo)許可證等在內(nèi)的七種行政處罰措施，行政機(jī)關(guān)裁量行使具體行政處罰措施，既包括了方式上的裁量，比如選擇警告還是罰款，也包括了幅度上的裁量，比如罰款時(shí)選擇1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下還是選擇1萬(wàn)元以下。法律、行政法規(guī)所設(shè)定的絕對(duì)并罰情形，實(shí)質(zhì)上是將行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限制在了幅度裁量范圍內(nèi)，即便減輕處罰，也不能隨意擴(kuò)張自由裁量權(quán)違法行事。

3.違背 “罰過(guò)相當(dāng)” 壓縮了違法成本

法律、行政法規(guī)在設(shè)定并罰措施之時(shí)，是為了強(qiáng)化對(duì)于具體行政違法行為的打擊力度，與我國(guó)《刑法》將刑罰措施劃分為主刑和附加刑不同，《行政處罰法》并沒(méi)有進(jìn)行處罰主次的界分，雖然從“警告”至“罰款”至“沒(méi)收違法所得”，最后至“行政拘留”，似乎遵循著一種由輕到重的構(gòu)建脈絡(luò)，但究竟哪種行政處罰措施對(duì)被處罰人具有較大的威懾力，則需要結(jié)合被處罰人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、違法所得數(shù)額等進(jìn)行綜合考量。

以前文提到的《食品安全法》第124條為例，對(duì)于超過(guò)保質(zhì)期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的，“沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑”，假如被處罰人的違法所得1000元，這里僅能沒(méi)收1000元，但違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，“并處五萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款”，無(wú)減輕、免除處罰情節(jié)被處罰人在并罰范圍內(nèi)最少會(huì)被處以五萬(wàn)元以上罰款，無(wú)疑這里罰款的威懾和懲處力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于沒(méi)收違法所得。在絕對(duì)并罰情形下，減輕處罰后直接免除處罰種類(lèi)，減少了違法成本，導(dǎo)致罰過(guò)不相當(dāng)，行政處罰的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、總結(jié)延伸：規(guī)范適用“減輕處罰”的路徑選擇

以上是從并罰這一特定情形為切入點(diǎn)，對(duì)行政處罰中減輕處罰適用問(wèn)題的簡(jiǎn)要分析，但在行政執(zhí)法過(guò)程中真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范適用，需要重點(diǎn)從明確規(guī)則、事項(xiàng)公開(kāi)和監(jiān)督制約這三個(gè)方面進(jìn)行把握。

（一）完善行政處罰自由裁量規(guī)則

規(guī)范適用行政處罰措施，離不開(kāi)行政自制，而完善行政處罰自由裁量規(guī)則，就是強(qiáng)化行政自制的重要舉措。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)和地方政府針對(duì)食品藥品監(jiān)督、稅務(wù)、消防、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域相繼出臺(tái)了大量的行政處罰裁量規(guī)則或裁量標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了處罰條件和處罰幅度，壓縮了自由裁量空間，但部分裁量基準(zhǔn)在設(shè)定時(shí)存在忽視“減輕情節(jié)”的問(wèn)題。如2016年2月起實(shí)施的《山東省食品藥品行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》，將裁量基準(zhǔn)劃分為中限、從輕、從重和情節(jié)嚴(yán)重4種情形，但沒(méi)有涉及減輕情節(jié)，這也就導(dǎo)致了減輕情節(jié)下的自由裁量權(quán)過(guò)大，應(yīng)從細(xì)化分類(lèi)、量化標(biāo)準(zhǔn)的角度，進(jìn)一步完善行政處罰自由裁量規(guī)則。

（二）強(qiáng)化行政處罰信息公開(kāi)制度

雖然我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》并沒(méi)有將行政處罰信息列為需要政府及其部門(mén)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，但其第9條明確提出“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)”，保障民眾知情權(quán)、強(qiáng)化行政處罰信息公開(kāi)是題中之義，如2015年出臺(tái)的《浙江省人民政府辦工廳關(guān)于做好行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開(kāi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》、2016年出臺(tái)的《江西省行政許可和行政處罰等信息公示共作的實(shí)施方案》，都對(duì)行政處罰信息公開(kāi)作出明確規(guī)定。我們認(rèn)為，一方面應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布作出行政處罰行為所依據(jù)的具體裁量基準(zhǔn)，不能讓裁量標(biāo)準(zhǔn)僅限于執(zhí)法主體內(nèi)部知曉；另一方面應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布行政處罰事項(xiàng)，對(duì)具體的案由、違法事實(shí)、處罰種類(lèi)、處罰依據(jù)、處罰流程、結(jié)果以及執(zhí)法人員資格等進(jìn)行公示。

（三）完善行政處罰監(jiān)督制約機(jī)制

強(qiáng)化對(duì)于行政處罰行為的監(jiān)督，需要構(gòu)建起政府、司法和社會(huì)三位一體的系統(tǒng)化監(jiān)督機(jī)制。在政府監(jiān)督方面，應(yīng)著重深化政府法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的層級(jí)監(jiān)督，通過(guò)審閱備案材料、定期組織行政執(zhí)法案卷評(píng)查等多種途徑推進(jìn)監(jiān)督落實(shí)；在司法監(jiān)督方面，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的要求，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為，及時(shí)督促其糾正；在社會(huì)監(jiān)督方面，通過(guò)新媒體積極構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督管理平臺(tái)，暢通民眾在線查詢、投訴、申訴渠道，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情信息，切實(shí)保障民眾對(duì)行政管理的參與權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，在并罰情形下對(duì)減輕處罰的錯(cuò)誤適用，不能否認(rèn)有立法規(guī)定不周延的原因，但更反映出實(shí)務(wù)中存在對(duì)減輕處罰認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、執(zhí)法理念不嚴(yán)謹(jǐn)、裁量基準(zhǔn)不明確、監(jiān)督制約不嚴(yán)密等深層次問(wèn)題，規(guī)范適用減輕處罰、行政處罰，需要在認(rèn)識(shí)清晰的前提下通過(guò)完善行政處罰自由裁量規(guī)則、強(qiáng)化行政處罰信息公開(kāi)制度、完善行政處罰監(jiān)督制約機(jī)制等多種途徑塑造執(zhí)法行為的規(guī)范適用。

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犯罪分子具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)在法定刑以下判處刑罰；本法規(guī)定有數(shù)個(gè)量刑幅度的，應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度的下一個(gè)量刑幅度內(nèi)判處刑罰。

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