我國村鎮銀行發展困境與制度突圍

殷彤

摘要：設立村鎮銀行是國家為調解農村地區金融供需失衡、完善金融服務體系從而更好地為“三農”服務的一大舉措。同時巨量民間資本的借機介入以尋求投資途徑使得村鎮銀行備受關注。商業性和政策性之爭、支農與營利的博弈使得村鎮銀行的發展一度失去方向。如何在這些博弈中取得平衡、找到一條符合村鎮銀行實際的發展道路刻不容緩。而域外社區銀行的成功為村鎮銀行提供了良好的借鑒，在對其進行探究的基礎上實現村鎮銀行向社區銀行的轉型是一條可行之路。

關鍵詞：村鎮銀行；社區銀行；Umpqua

農村金融在我國金融體系中處于先天的弱勢地位，近年來隨著大型商業銀行在三四線城市的紛紛撤離以及農村信用社的不規范運作，使得農村地區的金融排斥現象愈加明顯，資金缺口也逐年擴大。據統計，2010年農村金融供需存量缺口達5.4萬億元，而到2015年這一數字已經擴大到7.6萬億元左右，突出的供需失衡問題反映出廣大農戶和中小企業金融需求的難以滿足，加之農村地區的金融機構網點覆蓋率低以及競爭的不充分，嚴重阻礙了農村地區經濟的發展。村鎮銀行的順勢推出正是填補農村地區金融缺口的應然之作。

一、村鎮銀行的現狀考察

2006年銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱若干意見），文件中正式確定了“鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行”。村鎮銀行正式走進了大眾的視野。雖然起步較晚，村鎮銀行近幾年發展卻相當迅速，已然成為金融領域的一個熱點。在規模方面，自2007年3月我國境內首家村鎮銀行儀隴惠民村鎮銀行開業起，經過幾年發展村鎮銀行無論是在數量上還是規模上都取得了長足進步（圖表一）。

截至2014年年末時，全國已批準設立村鎮銀行1153家，累計向152.1萬家農戶、27.7萬家小微企業發放貸款金額1.62萬億元，占村鎮銀行全部貸款的80.6%①。村鎮銀行在解決農村金融需求問題方面正發揮著越來越重要的作用。

在與“三農”問題的聯系程度上，設立初期村鎮銀行雖然有著良好的為“三農”服務的初衷，但銀行為生存及利益，往往更加偏愛規模較大的貸款和更為優質的大中型客戶，與普通商業銀行并無太多區別。以儀隴惠民村鎮銀行為例，在該行成立早期其存款業務與一般商業銀行并無不同，二者利率也保持一致。而在貸款方面，雖然村鎮銀行主營“三農”貸款并對這類貸款進行了手續上的簡化，但貸款利率要高于國家基準利率。最終導致的結果是，該行對農戶貸款比例不高，截至2008年末，該行對農戶貸款僅占貸款總額的40%左右，這一數字還難以與其村鎮銀行的定位相匹配。與儀隴惠民村鎮銀行相類似，浦發銀行作為主發起行旗下的浦發村鎮銀行在成立初期也未能完全改變原有商業銀行的特點，2010年該行貸款主要對象為中小企業，對農戶以及涉農企業的貸款僅占25.1%。

雖然在前期村鎮銀行一度有偏離其本旨的危險，但隨著政策的進一步規范和村鎮銀行自身的探索，村鎮銀行的業務重點開始逐漸向“三農”轉移，為農戶以及涉農企業提供貸款服務逐漸成為村鎮銀行的業務重點。以前述浦發村鎮銀行為例，2015年全年該行涉農和小微企業貸款占比95%①，相比于4年前有著本質的提升，村鎮銀行的名字終于落到了實處。

二、困境解讀：重重困境下的彳亍慢行

雖然村鎮銀行已經獲得了較大的發展和進步，但不能忽略的是，我國村鎮銀行在理論上面臨法律法規不健全、受主發起行制度掣肘較多的困境，在實踐中主體定位不清晰、產品服務趨于平庸以及公眾信任薄弱等問題也嚴重影響村鎮銀行的發展。

（一）商業性和政策性之爭

村鎮銀行的設立，無論是從起因還是從后期的規章政策規定來看，始終不離為農村地區提供金融服務的主題。為服從和服務于這個主題，在形式上若干意見和暫行規定對村鎮銀行的名稱進行了規定，要求其由行政區劃、字號、行業、組織形式依次組成，在實質上對地域范圍和經營領域也進行了相應的限定。例如：根據暫行規定和若干意見，村鎮銀行只允許在特定的地域范圍內開展業務，不得發放異地貸款，不得跨區域吸收存款。同時對村鎮銀行關系人的擔保貸款也進行了一定的限制。

以上不難看出村鎮銀行帶有強烈的政策性意味，正因如此也引發了村鎮銀行性質上的尷尬，村鎮銀行屬于政策性銀行還是商業銀行一直存在爭議。雖然后來村鎮銀行屬于商業銀行而非政策性銀行已成主流觀點②，但若將村鎮銀行與一般的商業銀行同等對待仍難以照顧到其自身的特點和需要。

村鎮銀行商業性和政策性之爭也凸顯出一個問題：村鎮銀行從其設立伊始，便肩負著支持“三農”的政策性任務，而其商業銀行的性質又決定了其將追求利潤的最大化作為目標。政策上的要求與經營上的自主經營自負盈虧導致村鎮銀行很難一以貫之，往往在發展的過程中會偏離既定目標，朝著普通商業銀行的方向發展。而商業銀行“嫌貧愛富”的特點導致其對于小額、分散的融資需求往往難以滿足，從而加劇了農村的融資困境。

（二）主發起銀行制度掣肘

村鎮銀行相區別于一般商業銀行的一個根本特點就是允許民間資本的介入。而提及民間資本，對其進行疏導和有效利用一直是政府在金融改革中的重點和難點。尤其是我國民間資本存量近年來呈爆發式增長，據統計，截至2011年，我國民間資本存量已達30萬億元，占當年GDP的64%，而到2013年年末我國人民幣各項存款余額達102.7萬億元，這其中個人存款就占到了45.2萬億③。龐大的民間資本因缺少有效疏導渠道而導致了地下錢莊等民間借貸組織大肆橫行。典型的如內蒙古鄂爾多斯市和浙江溫州市，兩地2011年民間借貸規模便已達到3100億元，而多數家庭和企業早已卷入這場民間資本的狂潮。加之2007年吳英案爆發，民間資本的隱憂暴露在公眾視野下，這一切使得政府當局不得不對如此巨量的民間資本進行嚴格的規制和疏導。

然而目前疏導情況尚不樂觀，2015年國家發展和改革委員會發布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元①，到該年度中旬與社會資本達成合作意向的項目尚不足10%，民間資本出于對政府和政策的擔憂，對于這種PPP項目缺乏足夠的熱情。況且這些項目的投資數額在巨量的民間資本面前顯得微不足道，因此僅依靠政府與民間資本簡單的合作尚不能滿足民間資本的胃口。

與PPP項目的門前冷落相比，銀行業領域一直以來都是民間資本炒作的熱點。民間資本對于民營銀行需求的呼聲也一定程度上催生了我國民營銀行的設立。然而目前我國民營銀行的設立仍然采取“批準一家，設立一家”的模式進行。2014年年末我國批準設立的首批民營銀行資金總額794億元，負債總額651億元②，這與僅凈利潤就超過9200億元的“五大行”相比更是不值一提。政府對民營銀行的謹慎態度也直接導致了民間資本難以在民營銀行領域大施拳腳，至此民間資本只能依靠村鎮銀行這一領地以求有所作為。

主發起行制度本身一定程度上也是保持為“三農”提供金融服務的“本色”而設立。因為20%持股比例的存在，主發起行享有對村鎮銀行的絕對話語權，能夠有效保證村鎮銀行不會演變為民間資本操縱下的工具。然而主發起行制度的存在卻使得很多地區民間資本躍躍欲試但終因商業銀行缺乏興趣不愿作為主發起行而告失敗。已經設立的村鎮銀行中許多主發起行也并不滿足既有的持股比例而想要對村鎮銀行絕對控股，從而使得這其中民間資本進一步受到擠壓和排斥，難以激發其熱情。

（三）公眾信任不足導致的籌資困境

村鎮銀行在運營中面臨的首要問題就是吸收存款能力不足，這其中的一個主要原因是公眾信任缺失。當我們拿民間資本控股的銀行與國有銀行相比較時，民間資本控股銀行在公眾信任層面是存在著先天的劣勢。尤其在我國，長期以來國有銀行對于銀行業的壟斷導致民眾對其無比信任，以至于民眾在投資時甚至不考慮目標銀行的運營狀況。國有銀行作為國家金融體系的支撐一旦運營出現困境也會有國家財政為其保駕護航，因此幾乎不存在破產的風險。國有銀行的優勢進一步壓縮了村鎮銀行的生存空間。雖然2015年5月頒布的《存款保險條例》一定程度上保障了村鎮銀行儲戶的資金安全，但面對注冊資本僅有千萬元甚至幾百萬元的村鎮銀行③，儲戶仍然對其抱有懷疑態度，而且村鎮銀行對于多數人來說尚屬于“新鮮事物”，對其欠缺深入了解也是村鎮銀行難以吸收公眾存款的一個原因。同時目前多數村鎮銀行理財產品匱乏，缺少吸引儲戶的產品。為吸收存款，部分村鎮銀行甚至與P2P平臺展開合作，最后因政府的緊急叫停而告終。

（四）支農路線的偏離

如前所述，村鎮銀行政策性和商業性之爭導致其很難在支持“三農”發展的道路上一以貫之。而就目前實際來看，這種趨勢依然存在。主要表現為：經營網點分布不均，東部多于西部；部分銀行服務重心偏離，農戶個人貸款上限偏低。

在村鎮銀行經營網點的分布上，根據銀監會最新公布的金融許可證信息（圖表二）可以看出，雖然我國村鎮銀行數量快速增長且覆蓋了全國大部分地區，但在不同地區存在較大差異。總體上講，東部地區村鎮銀行經營網點數量較多，中西部地區與之仍有一定差距。各省份之間差距明顯，單省份而言，擁有網點最多的山東省經營網點達342家，而青海最低，僅有5家。另外，在同一地區經營網點的選擇上城鄉之間也存在差距，縣城駐地相比于鄉鎮一級更受歡迎。

根據2015年3月20日在京召開的中銀協村鎮銀行工作委員會成立暨一屆一次常委會會議披露的數據：2014年全年全國村鎮銀行貸款余額4862億元，其中農戶貸款余額2111億元，小微企業貸款余額2405億元，兩項分別占比43.42%和49.47%，合計占比超過92.88%可以看出，在服務對象方面，總體上村鎮銀行將農戶與小微企業融資需求放在首位。不過就具體個別村鎮銀行而言，仍偏向于向非農戶、中型企業提供貸款服務，這主要表現在為農戶個人以及小微企業提供貸款的額度上限較低，部分村鎮銀行個人貸款額度上限僅為3萬元，一旦農戶有超過3萬元的融資需求就需要走復雜而繁瑣的手續，與3萬元以下直接授信發放完全不同。

（五）產品和服務缺乏特色

村鎮銀行本身具有規模較小經營靈活的先天優勢，加之其本身駐扎在鄉鎮一級，能夠與客戶直接接觸，使其在經營上本應可以因地制宜、極具特色。然而目前其卻在治理上向普通商業銀行靠攏，經營上依然依靠“存、貸、匯”這三樣傳統業務，難以推出吸引客戶的產品和服務。

三、它山之石：美國社區銀行的經驗借鑒

社區銀行（Community Bank）在美國發展最為典型，根據美國聯邦存款保險公司（FDIC，Federal Deposit Insurance Corporation）公布的數據，截至2011年，社區銀行的數量占據了整個美國銀行數量的95%并覆蓋了全美絕大多數的農村和小城鎮。雖然在資產上社區銀行僅占銀行業的14%（在1984年這一數字達到了38%），但卻提供了46%的農業和工業小額貸款。近年來，因為銀行間的兼并頻發，美國社區銀行的總數在不斷下降，但規模卻逐年增大，資產規模100億美元以上的社區銀行占比從1984年的27%上升到了2011年的80%①，足以引起大型商業銀行和政府監管層的重視，也使得社區銀行在全世界范圍內引起關注。

（一）社區銀行的定義。對于“社區銀行”這一概念迄今沒有統一的界定標準，在美國，社區銀行一般是指資產規模在10億美金以下的銀行。但隨著銀行規模的迅速膨脹以及銀行本身的日益復雜，籠統地采用資產規模這一標準已經明顯不符合實際的需要，很多非社區銀行的金融機構由于規模較小也容易被劃分為社區銀行。因此2012年FDIC發布了《FDIC CommunityBankingStudy》對社區銀行進行了更為詳細的界定。根據該文件，社區銀行應當符合如下標準：（1）資產規模少于100億美元①；（2）私有（或稱民營），或雖公開發行股票但未大規模流通；（3）主要提供傳統的金融產品服務，涉外業務較少；（4）貸款占比33%以上，核心資產占比50%以上；（5）擁有至少1處辦事機構，但辦事機構數量存在上限（1985年上限為40家，2010年上限提升到了75家）；（6）跨州分支機構不超過3家，在大都市擁有的辦事機構（MSA）不超過2家。

雖然對于社區銀行的定義至今未有定論，但社區銀行在美國卻成為區域內為小微企業以及個人提供小額貸款的主力金融機構并通過為這些客戶提供服務而賺取了可觀的利潤。（圖表三）同時由于社區銀行將經營業務的地域限制在較小的區域內，對于跨區域的業務和資金流動實行嚴格的控制，因而很大程度上減少了資金的外流，避免了我國村鎮銀行常見的資金“農轉非”、“西轉東”的問題。對于區域的嚴格控制以及靈活的經營策略也帶來了具有特色的產品和服務。雖然業務總體上專注于傳統金融服務，但在方式上這些社區銀行求新求變，貼近本區域的特色，因而涌現了很多極具代表性的社區銀行。著名的Umpqua社區銀行就是其中的代表。

（二）Umpqua社區銀行概況

Umpqua銀行于1953年由7名共濟會成員在美國俄勒岡州發起成立，該行成立的目的在于為伐木工提供薪水匯兌服務。在成立初期Umpqua銀行規模極小，僅有7名工作人員和75000美元的資產，而接下來20年的時間里，該行偏安于俄勒岡州的一隅發展一度極為緩慢，資產最高時僅到1.5億美元。直至1994年，RayDavis擔任了該行的CEO并進行了大刀闊斧的改革Umpqua銀行才有了巨大的改觀。Davis將Umpqua銀行定位為“致力于差異化服務和專注于社區”銀行，將提供溫馨和人性化的服務作為銀行的主打牌，并于次年（1995年）設立了第一家零售導向的旗艦店（retail-orientedflagshipstore）。旗艦店這一概念的提出打破了傳統的“總行-支行”的觀念，在Umpqua銀行所有的旗艦店均以“支店”自稱，并通過精美的裝修、節慶日的特殊活動以及其他與顧客的親密活動來獲得顧客的認可。1996年，僅在萊恩縣這種旗艦店已經達到4家，收到了強烈反響。為此當年Umpqua銀行獲得了“全美100家最受雇員歡迎公司”的稱號。

2016年4月20日Umpqua銀行公布了其2015年年報，根據該年報，2015年Umpqua資產規模已經達到了230億美元并擁有4491名正式員工。在其大本營俄勒岡州開設了總共118家支店，覆蓋了該州的全部縣區。市場份額方面Umpqua在多數縣區取得了前三的位置并在部分地區取得了近半的市場份額②（Curry地區49.6%，Douglas地區70.5%），同時在華盛頓州、加州、愛荷華州等地均設有支店。作為NASDAQ的上市公司Umpqua在2015年給投資者以豐厚的回報，凈收益2.22億美元，相比2014年增長了51%。Umpqua依靠區域內的小額貸款服務卻能獲得如此大的利潤和影響力，使之成為社區銀行的翹楚。

（三）Umpqua銀行發展經驗研究。

（1）專注為社區提供金融服務。近年來Umpqua雖然也在試圖增進與大客戶、大型商業銀行的聯系，但其根基仍然是社區銀行業務。銀行雖然在俄勒岡以外的部分州開設業務，但這些業務也僅限在開設地本地小范圍內提供金融服務，本質上仍然屬于社區內業務。根據該銀行年報披露，2015年社區銀行業務規模達到201.95億，收益是2013年的兩倍，發展勢頭強勁。

為了保持社區銀行業務的支柱地位，Umpqua著力于配套設施的完善。在互聯網業務突飛猛進的今天，Umpqua仍然對實體店進行不斷修繕。因為實體店相對于網上銀行可以直接與客戶接觸，對于銀行來說，直接接觸便為其提供了為客戶介紹更多相關業務的機會，從而使銀行與客戶的聯系更為緊密。還有一點需要注意的是，Umpqua之所以更偏向于實體店，是因為社區銀行本身開設在與客戶距離很近的縣城和鄉鎮，直接前往實體店辦理業務相當便利而省去了互聯網銀行的繁瑣與安全顧慮。

（2）差異化的服務。差異化服務是Umpqua區別于其他社區銀行的核心特征。長期以來Umpqua銀行一直試圖打破銀行在客戶面前冰冷的傳統形象，將舒適愉悅的新銀行文化帶到客戶面前。從1995年開設第一家旗艦店以來，Umpqua始終將支店作為其業務開展的核心場所。2003年第二代旗艦店在波特蘭開業，相對于第一代旗艦店波特蘭店無論是在選址還是店內裝修上都更進一步。除了在選址上參考了星巴克的選址標準在繁華街區的核心地段營業，店內裝修上更是完全看不出銀行的味道。旗艦店里工作人員均受過麗思卡爾頓酒店（The Ritz-Carlton）的專業培訓，加上舒適的環境與巧妙的布局，銀行與客戶之間的關系更為緊密，客戶也更愿意接受銀行更多的服務。

（3）簡潔的資產結構。在銀行業私有的美國，社區銀行的資產構成上更不存在多余限制，簡潔的資產結構使其在實際運營中沒有任何負擔。由于業務上仍然以傳統銀行業務為主，Umpqua銀行的貸款業務十分突出，總額為168.47億美元，占銀行總資產的72%，貸款主要投放在地產和工商業、農業。作為銀行業的一分子，Umpqua是FDIC的成員，受FDIC以及其他政府金融機構的監管，但對于業務的開展銀行本身有極大的經營自主權，各項業務更能靈活展開。

四、我國村鎮銀行試水社區銀行的建議

目前將我國村鎮銀行定義為社區銀行是一種可行的發展路徑。社區銀行嚴格的地域限制能夠最大程度上解決目前農村金融機構資金倒流的問題，同時由于目前我國村鎮銀行實際上與社區銀行本質相似，將其進行明確定位更方便其先進經驗的借鑒。而社區銀行這一定位本身，已經為村鎮銀行確定了一個明確的發展方向和發展領域，最大程度上避免與大型商業銀行展開直接競爭，為自身爭取了很大的生存空間。

為引導村鎮銀行向社區銀行的轉變，參照以Umpqua為代表的社區銀行的先進經驗并結合自身實際，目前村鎮銀行以下幾個方面亟需進一步的規范和完善：

（一）“社區”的限定

社區銀行的一大本質特征是對經營區域進行嚴格的限定。在試水社區銀行之前，必須對“社區”的范圍進行明確規定。根據暫行規定，目前村鎮銀行可在縣（市）以及鄉（鎮）設立并不允許跨區經營，意即目前村鎮銀行的范圍最大覆蓋到縣（市）一級。而不允許跨區經營也導致村鎮銀行最多在一個市的范圍內展開業務。這對于將社區范圍可以限定為一州的美國來說，相對保守。不過在初期這種謹慎能最大化防止資產的外流，不失為一種合理的規定。當然經過長期的發展之后，適當放寬區域的限制也并無不可。

（二）主發起行的剝離

若要實現向社區銀行的轉變，就不得不對目前最主要的問題也就是主發起行制度進行剖析和取舍。因為主發起行制度的存在，民間資本若要介入，必須等待本地商業銀行的發起；在日常運營中村鎮銀行更是幾乎要完全聽命于主發起行的安排。因此對于該制度的存廢，學界頗多討論。筆者認為，村鎮銀行若要發展為社區銀行，主發起行制度實無存在必要，進言之，只要主發起行制度存在，村鎮銀行便不能成為社區銀行。參照國外社區銀行，其在資本構成上并無硬性要求，而這些社區銀行的發展也并未因無發起銀行而偏離原有之軌跡。對于村鎮銀行偏離原意、缺乏經營和治理經驗的顧慮，更應當通過嚴格而完善的監管以及體系而成熟的輔助工作來解決。一味依賴于主發起行，依賴于國有資本控制下“戴著腳鏈跳舞”并非良策。

（三）業務和服務的改進

以Umpqua銀行為代表的社區銀行，通過差異化的經營策略收到了良好的成效，與傳統商業銀行形成了鮮明的對比。而反觀我國村鎮銀行，尚缺乏自身特色，在實際經營中也并未結合區域內的實際情況開展業務。因此有必要著力于特色產品和服務的構建，結合區域內的實際為客戶量身打造產品而不必與傳統商業銀行亦步亦趨。在這一點上，無論是Umpqua銀行的旗艦店策略還是諸如富國銀行（Wells Fargo）的“交叉銷售策略”（cross-sell strategy）①對于村鎮銀行均有著極大的借鑒意義。

五、余論

村鎮銀行作為我國為“三農”提供金融服務的具有政策性意味的商業銀行，一直以來也是民間資本參與的熱點。如何引導其在兼顧商業利益的同時解決支農性難題不但關乎村鎮銀行自身生存更關乎巨量民間資本的疏導及利用問題。有域外社區銀行的成功經驗在前，村鎮銀行應當借機全力追趕。為此需要政策上減少主發起行制度等對其的限制，銀行運營中也需要自身不斷完善治理結構并以優質的產品和服務取勝，從而為我國金融領域注入新的活力。

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（作者單位：山東大學法學院）

責任編輯：洪峰