淺談我國地下空間立法現狀及對策

湯耀琪　朱岱敏　李溪瑞

摘要：近年來，隨著我國城市化進程的加快，大量人口向城市涌入，城市地表資源被大量消耗并且趨于殆盡，人們逐漸把城市發展的眼光由地表轉入地下。得益于新時代科技的迅猛發展，城市地下空間的開發利用蓬勃展開。然而新時代的發展亦對傳統立法提出了挑戰，我國城市地下空間開發利用的相關立法仍未完善，法律與現實不配套，給城市地下空間合理、有效的開發利用造成了層層阻礙。

關鍵詞：地下空間；地下空間立法；立法對策

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0060-02

合理、有效地開發利用城市地下空間以提高城市可持續發展水平、促進城市進一步規劃發展、緩解城市疾病已迫在眉睫。本文在簡要分析我國城市地下空間立法實際狀況的基礎上，結合現有國家相關法律，剖析潛在問題與不足，指出問題關鍵并結合我國國情以及探索性立法慣例提出對策。

一、我國目前地下空間立法的實際狀況

（一）系統性法律、法規空白，已有法律位階低。

現階段，我國仍未建立起有關地下空間系統性的法律、法規，于國家層面的地下空間立法尚處空白。據筆者調查，僅《物權法》第136條中有所涉及，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”。此外，由建設部于1997年頒布的《城市地下空間利用管理規定》，也僅僅是規定了有關地下空間的規劃利用，核心的有關地下空間的權屬問題并沒有被明確下來。由于法律缺位，現實生活中已經涌現了大量相關問題，如地下空間是否存在合法的建設用地使用權，地下的構筑物、建筑物是否應取得不動產權（小產權問題）等。

由于我國是社會主義國家，實行土地公有制，城市土地歸國家所有，因此，學界有關地下空間權屬的討論主要的是空間利用權。有關空間利用權的爭論形成了以王澤鑒和梁慧星教授為首的否定派即空間利用權屬于傳統用益物權，和以王利明教授為為首的肯定派即主張空間利用權是一項新型的用益物權。筆者認為，在農業社會里，科技水平發展有限，無法實現對土地的分層利用，所謂“經濟基礎決定上層建筑”，傳統的法律中由于并未對此作出相關的規定?，F如今，工業化進程加速，科技水平大幅度提高，人們對城市的開發利用逐漸由地面轉入地下，土地的分層利用已經勢不可擋，將空間利用權作為一項獨立的權利規定下來，是時代發展的必然。然而，目前我國的上位法仍未明確空間利用權的具體性質，這對權利的歸屬、登記、流轉等亦造成了極大的阻礙，同時也對城市開發利用地下空間的進程造成了影響。只有通過上位法的修改明確相關事宜，才能真正實現城市地下空間有效、合理地開發利用。

（二）經濟發達地區立法有所突破。

最近幾年，我國經濟比較發達、規模發展迅速的城市，例如北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等，基于其城市的可持續發展需要，開始了大規模的城市地下空間利用工程，以加快城市化進程促進城市的興榮發展。人們逐漸意識到了開發城市地下空間并且有效利用對城市的進一步發展是極為重要的，以此為契機，城市地下空間的相關立法在地方上得以推進。2002年，浙江省政府首為其沖，頒布了《浙江省土地登記辦法》，辦法中規定了地下空間的使用權事項。此后，上海、南京、天津、深圳等經濟發達地區也緊隨其后，開展了地方性立法的起草并陸續出臺了相關政策和規定。就筆者通過查閱文獻得知，具體的規定有：《上海市地下空間開發利用管理辦法》、《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》（自2006年9月1日其施行）、《深圳市地下空間開發利用管理辦法》（送審稿）（自2007年起施行）《天津市地下空間規劃管理條例》（自2009年3月1日施行）。

然而，上文所提立法僅僅是地方性的法規政策，其適用范圍僅僅是所述行政區域的轄區內，法律位階和效率層次都比較低，并且筆者意識到以上法規內容大部分都僅僅是規定了地下空間的規劃建設的內容，地下空間的性質、權屬等核心內容依舊被回避。

二、與地下空間有關的國家法律

（一）防空法。

我國最早的地下空間開發利用，當始于戰時為保障及運輸物資、人民避難、醫護等工作修建的地下防空工程。在《中華人民共和國防空法》的第三章中可以找到與地下空間開發利用密切相關的內容。和平年代到來，我國經濟迅速發展，大量依附于民用建筑所建造的防空工程開始出現，投資主體也由原本單一的國家投資轉向多元，由此對傳統人防資產屬于國防資產的傳統觀念也發起了挑戰。

《中華人民共和國國防法》第三十七條規定：“國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金，劃撥使用的土地資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施等屬于國防資產，國防資產歸國家所有。”若地下防空工程同時滿足為國家投資和用于國防兩個條件，則屬于國防資產。然而現階段大量涌現了非國有投資主體的投資防空工程，依據人防資產“誰投資、誰收益、誰維護”的規定，該人防工程的產權屬性不能籠統地規定為國防所有。

（二）物權法。

《物權法》第136條規定，建設用地適用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。由此可以得知，物權法的規定中明確了建設用地使用權不僅可以在地表、地上設立，同時還可以在地下設立，這位小產權、地下車庫等地下空間取得產權并于次基礎上設立用益物權以及擔保物權等相關權益提供了法律保障。在我國上海等經濟發達地區立法出臺前就規定了地下產權可進行不動產登記的事項。

（三）城市規劃法。

現階段我國的《城市規劃法》并沒有關于城市地下空間開發利用的相關內容，然而由于地下空間的開發利用主要集中于經濟發達地區，與一個城市的規劃密不可分，為了實現地下空間合理、有效地開發利用，《城市規劃法》應起到一個引領、統帥的作用，將具體有關城市地下空間如何配合城市發展規劃開發利用作出具體的規定，對一些主管部門的具體分工、審批、流程、登記等事項進行明確規定。

（四）土地管理法。

我國的土地管理立法與《城市規劃法》一樣，都沒有關于城市地下空間開發利用的相關內容。由于我國是大陸法系國家，而傳統的大陸法系國家都認為空間是依附于土地的，空間沒有其獨立的價值，這也與當時生產力開發水平有限密切相關。然而隨著時代的進步發展，得益于科技水平的提升，城市進入了多層次開發利用的階段，城市的觸角“上及天宇、下及地心”，漸漸向地上、地下蔓延開來，這也使得空間得以獨立于土地獲得其獨有的價值。地下空間作為土地資源的一種特有形式，應當被視為土地資源重要的一種。此時，就亟待我國土地管理立法對地下空間的所有權（我國是社會主義國家，土地資源由國家所有，地下空間作為土地資源的一種也應視為國有）、使用權以及征用、劃撥、分層開發等作出規定，對地下空間資源的開發利用和保護作出進一步的明細，同時落實到相關的法律責任。

（五）房地產管理法。

目前，我國《城市房地產管理法》也沒有有關城市地下空間利用的相關規定，這一空缺導致的最直觀的問題即為有關地下空間的房地產登記工作無法進行。典型的問題有：1.當普通民眾花錢購買了如地下車庫、小產權商鋪等下空空間時，卻無法進行地下空間登記，不能明確其權屬，這使得其利益受到直接的威脅，給經濟交易活動影響，打消其購買積極性。2.開發商一旦取得建設工程規劃許可證，由于我國的法律未對其開發利用地下空間規定具體的要求，使得其可以無節制的進行地下空間的開發，這勢必將導致我國未來地下空間開發利用的混亂無序。然而要實現對城市地下空間進行產權登記，必須有賴于一定的法律基礎，就目前的情況看，要實現統一的地下空間登記有賴于地方立法先行，由發達省市首先出臺地下空間登記制度，對城市地下空間有關用地審批、出讓金的計算、權利范圍的界定、房地產登記、測繪等內容加以明確，由此推廣全國，逐一建立起完善的地下空間產權登記制度。

（六）政府法規。

我國第一部有關地下空間開發利用、規劃、管理的規范性文件是1997年10月27日頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》?！兑幎ā返?5條，“地下工程本著誰投資、誰所有、誰收益、誰維護的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或者依法進行轉讓、租賃?！笨上У氖?，由于沒有相應的民事基本法加以配套，該規定無法得到法律的保護。例如前文所述地下空間的產權無法被登記，購買者或投資人無法取得權利憑證，其積極性由此被打消，同時導致在一如租賃、銷售、轉讓、拍賣、抵押、貸款等交易環節中互不認可的情況，導致民事交易的混亂，阻礙經濟的發展。

此外，該《規定》不是全國人民代表大會制定的法律法規，其法律位階較低，效率差，許多部門都不認可此規定，不依規定辦事，導致諸如地下空間產權的抵押貸款可否被銀行、金融機構認可，是否頒發“產權證”等問題的發生，阻礙地下空間的開發利用。

（七）政府規章。

《城市地下空間開發利用管理規定》的頒布，為各城市開發利用地下空間提供了法律支撐，目前已涌現了大量已經出臺或正在開展的地下空間政府規章，如《上海市地下空間開發利用管理辦法》《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》《山東省城市地下空間開發利用規劃編制審批辦法》等等。這些政府規章主要集中于沿海經濟發達城市，針對實際遇到的問題制定了相應的解決方法，主要內容設計城市地下空間開發中的融資、稅收等實際問題。根據我國的管理，類似于地下空間的先進探索性立法，一般都是由地方開始，再及于中央最終推廣全國。經濟發達的省份及城市開展先行探索，為國家立法提供寶貴的資源和經驗，同時亦調動了其地方立法的積極性，促進經濟搞活，與時俱進，合理發展。

三、地下空間開發利用中涌現的主要問題

（一）地下空間權屬不明，民事法律權利義務關系不清。

由于我國的民事法律沒有對地下空間的權利歸屬加以明確規定，使得地下空間的投資者、購買者無法得到相關的產權證明，由此導致給予地下空間產生的物權（用益物權、擔保物權）、債權等民事權利義務關系都非?；靵y，交易主體之間互相都不承認，由此使得一些想要投資、購買地下空間的法律主體由于本身權益得不到保護而望而卻步，打消了其積極性，使得地下空間開發利用的發展進程停滯不前，以后開發工程混亂不清。

（二）上位法法律概念模糊，專項立法法律位階低，實施效果差。

我國的《物權法》僅僅是規定了建設用地使用權可以在地上、地下、地表設立，該規定雖然是地下空間立法中一重大突破，為之后在地下空間設立用益物權、擔保物權等提供了法律支持，但仍為目前困擾民眾的實際問題。針對探索性的立法，我國的傳統立法慣例都是由地方推廣中央，然而地方上的專項立法由于不是全國人民代表大會制定的，其適用范圍小，法律位階層次低，得不到基本民事法律的保護，相關責任等都未落實，違法成本不大，實施效果不理想。

（三）地下空間開發利用管理方面立法欠缺，各部門各自為政。

我國有關地下空間開發利用管理方面的立法亦處于空白狀態，各部門職能重合，出現“踢皮球”的現象，給民商事活動造成不便。對于同一規定各部門形成了各自不同的解讀，如給予地下空間“產權”的抵押能否被認定、是否該登記等問題，給地下空間的開發利用設置了障礙。

四、對策

（一）建立空間權體系。

結合我國國情，效仿同為大陸法系的日本及臺灣的立法，以漸進方式進行立法，具體表現為以民事基本法律配套專項立法和輔助立法。就目前情況是將地下空間使用權的有關內容編纂入《物權法》內，接著制定專項立法，對地下空間開發的深度等進行進一步規范。與此同時加快《土地管理法》《房地產管理法》中等配套內容的完善。

（二）明確地下空間開發利用管理協調機構。

加速全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會的立法進程，通過立法確定地下空間開發利用的主管機構，并且明確其職能范圍、管理界限，由一個專門的部門統一進行地下空間的開發利用的管理工作，解決城市地下空間開發利用進程中由于職責不明導致的多頭管理、交叉運行、職能重疊的問題。

（三）地方法規、規章先行。

由于我國的地下空間開發利用相比與其他發達國家較晚，因此期望通過上位法將有關地下空間的相關內容以立法方式一步到位規定完善是不切實際的。結合我國在探索性立法的慣例，并鑒于我國經濟發展東部與西部、南部與北部差異較大，因此寄希望于東南部沿海發達城市先行開展有關地下空間開發利用的地方法規、規章的制定是合理的。

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