加快發展多式聯運提高綜合運輸服務效率

譚小平

摘要：多式聯運是一種集約高效的先進運輸組織方式，從交通運輸業的角度來看，發展多式聯運更是交通運輸轉型升級的重要突破口。發展多式聯運是一項系統工程，需要從基礎設施、裝備技術、標準規范、運營組織、主體培育、政策保障等方面整體推進。

關鍵詞：交通物流；多式聯運；提質增效

中圖分類號：U15 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7973（2016）07-0019-03

多式聯運作為一種集約高效的先進運輸組織方式，對于提高運輸效率，降低物流成本，促進節能減排，推進交通運輸行業轉型升級，加快落實“一帶一路”、“長江經濟帶”等國家戰略具有重要意義。楊傳堂部長明確提出“以多式聯運為突破口，提升現代物流發展水平”，強調“十三五”期必須抓住多式聯運這個牛鼻子，下大力氣提高綜合運輸服務效率和水平。

事實上，多式聯運本不是什么新生事物，過去因為長期體制分割，難以形成推進合力，各方面探索舉步維艱。隨著經濟發展形勢的變化、交通運輸大部制條件的改善，加之市場對降本增效的訴求日趨強烈，各方面對加快發展多式聯運的共識進一步增強，我國多式聯運正迎來前所未有的發展機遇。但同時，我國多式聯運還僅處在起步發展的初級階段，與國際先進水平相比差距很大，需要破解的難題還很多，面臨的挑戰也是前所未有。亟待行業主管部門加強頂層設計，引導企業創新探索，在新起點上努力開創我國多式聯運發展的新局面。

1 順勢而為意義非凡

當前我國經濟發展已進入“新常態”，轉方式、調結構、積極培育新增長點、優化經濟發展空間格局將是今后一段時期的重要任務。為此，黨中央、國務院統籌國際國內兩個大局，先后提出了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶建設三大新戰略，旨在建立區域互動、優勢互補、緊密協作的區域發展新格局。

三大新戰略尤其是“一帶一路”、長江經濟帶建設，目的在于促進產業的有序轉移，關鍵在于生產要素的快速流動，基礎在于打造綜合立體交通走廊、發展多式聯運。只有充分發揮各種運輸方式的整體優勢和組合效率，通過多式聯運提升服務、降低成本，才能全面展現交通運輸行業對國家三大戰略的貢獻和使命，使交通真正成為引導生產力布局、推動區域協調發展的先行官。

不僅如此，發展多式聯運對于推進物流業健康發展意義非凡。物流業是現代服務業的重要組成部分，構建集約高效的國家物流系統，對促進經濟結構調整、提升國民經濟競爭力和產業國際競爭力具有重要現實意義。國家高度重視物流業發展，去年國務院印發了《物流業發展中長期規劃》，明確將物流業定位為國民經濟的基礎性、戰略性產業。

然而，我國物流業現狀卻呈現出發展水平不高，社會輿論對物流成本居高不下熱議頗多。談及物流成本高的原因，其實很復雜。但不可否認，運輸效率不高是重要影響因素之一。運輸效率不高的問題，主要不在于單一運輸環節，關鍵在兩個方面的制約：一是末端“最后一公里”配送不暢；二是干線運輸中多式聯運嚴重滯后。據有關企業反映，涉及跨運輸方式之間的銜接和轉換成本過高，約占全程物流成本的三分之一。因此，大力發展多式聯運，提高多式聯運組織效率，對降低物流成本具有積極促進作用。正因為如此，《物流業發展中長期規劃》把“大力發展多式聯運”作為“著力降低物流成本”的舉措之一，并將“多式聯運工程”列為12項重點工程之首，明確提出“發展海鐵聯運、鐵水聯運、公鐵聯運、陸空聯運，加快推進大宗散貨水鐵聯運、集裝箱多式聯運，探索構建以半掛車為標準荷載單元的鐵路馱背運輸、水路滾裝運輸等多式聯運體系。”

另一方面，從交通運輸業的角度來看，發展多式聯運更是交通運輸轉型升級的重要突破口。當前，我國交通運輸行業正面臨轉型升級的重大戰略機遇期，需要加快推進兩個轉變：一是從單一運輸方式獨立發展向綜合運輸協調發展轉變；二是由過多重視基礎設施建設向更加重視運輸服務轉變。這兩個轉變提了好多年，不能說全行業沒有這個理念，問題是，如何把理念轉化為實實在在的行動、找到切實可行的推進路徑？現在看來，多式聯運就是抓手、就是“問題導向”的牛鼻子，著力解決多式聯運銜接協調和一體化組織問題，就是推動交通運輸加快轉型升級的重要突破口。

從歐美發達國家經驗看，在各種運輸方式基本運輸網絡初具規模后，無一不將戰略重點直接轉向發展多式聯運。與中國不同，歐美國家沒有“綜合運輸”這個概念，而是直接把發展多式聯運作為集約利用資源、緩解交通擁堵、促進節能減排以及解決綜合運輸系列問題的主要路徑。美國通過《冰茶法案》提出建立“國家多式聯運系統”，歐盟將多式聯運視為運輸可持續發展的主導戰略，并在體制機制、法規制度、設施建設、裝備標準、聯運組織以及扶持政策方面，做了很多實實在在的工作，已經在政府推動下形成了較完善的多式聯運“硬件”系統和“軟件”環境。相比而言，我國過多強調“綜合運輸”理念，只是把多式聯運視為一種運輸方式而已。因此，認真學習和借鑒發達國家經驗，把綜合運輸發展戰略實化為多式聯運推進戰略，是我們當前亟待解決的認識問題。

2 理清思路邁步前行

發展多式聯運是一項系統工程，需要從基礎設施、裝備技術、標準規范、運營組織、主體培育、政策保障等方面整體推進。如何理清工作思路尤為關鍵，就目前情況來看，應主要圍繞“一個宗旨、兩個目的、三個導向、四個協同、五個環節、六個‘一目標”來深化發展多式聯運。

具體而言，“一個宗旨”是服務于國民經濟提質增效升級。立足交通運輸部門職責，推進多式聯運發展，充分展現交通運輸在促進物流業健康發展中的基礎和主體作用，當好國民經濟“先行官”。

“兩個目的”即一是促進物流業降本增效；二是推動交通運輸資源集約利用和節能減排。

“三個導向”主要包括以下內容：一是戰略導向，即真正把多式聯運確立為綜合運輸體系建設的主導戰略，像歐美國家那樣，提升多式聯運在我國的戰略地位，推動構建符合我國國情的“國家多式聯運系統”；二是需求導向，即切實把握經濟結構調整、產業有序轉移、區域互動發展對多式聯運的迫切要求，服務好國家發展戰略；三是問題導向，現階段多式聯運發展的問題很多，有些深層次問題還沒有充分暴露出來，需要我們邊實踐、邊反思、邊研究、邊解決，及時回應市場訴求，因勢利導去逐步完善發展環境。

“四個協同”則為一是跨方式的協同，即著力解決不同運輸方式之間法規政策、標準規范不統一問題，切勿按老觀念自說自話、自行其是，供應鏈時代加互聯網思維，現代物流一定是一體化的全程物流，必須打破各種運輸方式之間的技術壁壘和制度壁壘；二是跨部門的協同，破解多式聯運發展瓶頸，僅僅交通運輸主管部門一家是不夠的，需要與發改、公安、工信等相關行業部門在裝備技術標準等方面通力合作，涉及國際多式聯運問題，還要與海關、檢驗檢疫等部門密切協同；三是跨區域的協同，多式聯運首先依托跨區域物流大通道而發展，需要在空間上統籌布局，否則資源難以做到真正優化匹配。要杜絕以往如港口和樞紐建設、中歐班列發展那樣，各地一窩蜂上項目，多式聯運的集約效無從發揮；四是政府與企業間的協同，從國際經驗看，多式聯運是政企合作空間大的領域，政府著力于解決法規、政策、標準等市場環境問題，企業著力于創新多式聯運的組織模式。只有形成政企間相向而動的格局，我國的多式聯運才有望實現跨越式發展。

此外，還要注意遵循“五個環節”。一是設施銜接的無縫化，重點解決鐵路進港最后一公里、高等級公路連通樞紐站場最后一百米等“瓶頸”問題，從我國目前情況看，這方面矛盾還很突出；二是技術裝備的標準化，包括運載單元、載運機具、快速轉運設備等標準化，只有標準化才能提高通用性和專業化水平，這是多式聯運效率的技術保障，這方面我國與國際上的差距還很大，馱背運輸、滾裝運輸的裝備標準很多還處于缺失狀態；三是聯運組織的一體化，從國際經驗看，我們要追求的多式聯運，不是簡單的兩種以上運輸方式的組合，而是真正意義上的一體化運營組織，體現的是快速高效的轉運，在這一點上需要加快轉變觀念，避免穿新鞋走老路；四是經營行為的規范化，全程運輸、無縫銜接，涉及不同運輸方式轉運中各個環節經營行為的“接口”規范問題，這方面我國的空白還比較多，比如多式聯運經營人的法律規范、多式聯運服務規則等；五是信息交互的平臺化，要搭建起不同運輸方式間信息系統對接和資源共享的平臺，特別是要抓緊建設集各種運輸方式、各類多式聯運樞紐節點以及海關、檢驗檢疫等基礎公共數據于一體的多式聯運公共信息平臺。

最后，積極推動多式聯運發展，最終實現“六個‘一目標”，即最終要實現“一次托運、一份單證（能一票到底）、一個費率、一次保險、一個平臺、一個多式聯運經營人全程服務”的多式聯運發展理想目標。

3 全面布局有條不紊

多式聯運是交通運輸行業“十三五”期間的重點工作之一，要破解的難題很多。

首先，在頂層設計方面，要做好“十三五”規劃統籌。各地要把多式聯運工作納入本地交通運輸行業“十三五”規劃的重點工作任務，早統籌、早安排。交通運輸部已完成《綜合交通運輸“十三五”發展規劃》和《綜合運輸服務“十三五”發展規劃》等規劃編制的主體工作，均安排了推進多式聯運發展的相關目標任務，期待地方相關規劃也要積極響應，真正形成上下聯動合力。有條件的省份，可考慮制訂多式聯運發展的專項規劃。

其次，在示范工程方面，要切實加強組織和督導。2015年7月，交通運輸部、國家發改委聯合印發了《關于開展多式聯運示范工程的通知》，這是第一批示范工程，“十三五”期間預計還將組織多批次，形成持續的推進力。

有了規劃，自然要盡快推進示范工程工作。然而，此項工作很復雜，需要注意的方面有很多。

3.1 加強部門協同

做好示范工程建設，首先要在政府層面形成部門合力。一方面，要加強省級交通運輸主管部門的統一組織和領導，要把道路運輸、水路運輸的各方資源率先整合起來，同時積極主動與屬地鐵路、民航、郵政行業主管機構進行溝通協調，形成大交通內部一盤棋。另一方面，要加強與地方發改、經信等部門的通力合作，按兩部委《通知》要求，協同做好項目篩選、方案初審、聯合上報等前期工作，并盡快研究后續項目跟蹤督導、信息報送、資金管理、驗收考核等工作機制，確保各方面工作及時到位、有序有效。交通運輸部也將協同國家發改委做好監督、檢查、指導和動態跟蹤工作。

3.2 突出企業主體

政府搭臺、企業唱戲，這是兩部委安排示范工程的根本出發點。要真正把企業主動性、積極性、創造性調動起來，充分發揮他們的主體作用。政府相關行業主管部門有責任廣泛宣傳、多方動員，做好政策解讀、項目組織和技術指導，真正選出好企業、好項目，營造良好爭創環境。切忌重形式、拉郎配、為項目爭項目，脫離政策引導的本質要求。

3.3 著力創新引領

多式聯運關鍵在組織模式創新、標準規范創新，真正打破傳統分方式、分區域、分環節的運輸生產組織形態，形成完整的運輸組織鏈條。前面提到的多式聯運六個“一”的理想目標，可能現階段全部實現有難度，但每個示范工程建設，起碼要有幾個“一”的創新，如果沒有創新，僅僅只是企業間的簡單協作或項目的臨時拼湊，還是穿新鞋走老路，那就違背了示范工程的初衷。因此要求在項目遴選把關時，務必突出創新性、引領性、示范性，做到寧缺毋濫、寧少務優。

3.4 抓好方案編制

實施方案是示范工程項目遴選、組織管理、監督考核的重要依據，編制好《實施方案》是一項復雜的技術工作，關鍵是要把握好幾個基本原則：一是現實性，要把企業現有業務基礎和客觀需求說清楚，所安排的項目要具備前期工作必要條件；二是創新性，要把多式聯運的組織流程說清楚，突出模式的創新點，不能只是簡單包裝或者拼湊；三是針對性，所安排的站場建設、裝備更新、信息系統改造等項目，要與多式聯運組織模式的設計密切關聯；四是政策性，要把兩部委文件精神吃透，示范工程強調跨運輸方式的無縫銜接、快速轉運，不是支持單一的港口、貨運樞紐站場建設，而只是支持多式聯運功能部分的建設和改造；五是目標性，要科學合理地設計示范工程有關降本增效等經濟效益預期指標、節能減排等社會效益預期指標，而且要可監測、可報告、可核查；六是可控性，方案設計要有特色，不一定求大求全，項目安排要有合理性，不能一味追求規模，畢竟示范建設只有三年時間期限，計劃安排要有可控性，能滿足期滿的考核要求。

3.5 鼓勵大膽吃螃蟹

對于國內目前處于缺失狀態的馱背運輸、公鐵兩用掛車甩掛運輸等，應鼓勵有積極性的企業大膽創新探索，努力填補技術空白。這方面的支持政策應該不局限于兩部委文件規定的范圍，對于裝備的研制、采購、運行試驗等，相信交通運輸部等相關部門會積極幫助拓展其他政策支持渠道（如設立重大科技專項等）。

3.6 強化政策配套

多式聯運示范工程要靠企業發揮主體作用，但政府的政策引導亦不可或缺。希望各地交通運輸主管部門，主動聯合發改或經信等部門，積極爭取地方人民政府支持，努力爭取更多配套支持政策。同時，應鼓勵地方相應組織開展地方性多式聯運試點示范工程建設。

3.7 及時總結推廣

要加強對示范工程的跟蹤督導，及時幫助企業解決過程中的問題，發現和總結好的做法，善于把好的做法經驗化，把好的經驗制度化，真正形成一批示范成果或典型模式，并積極加以推廣應用。

2016年6月，交通運輸部辦公廳與國家發展改革委辦公廳聯合公布了第一批多式聯運示范工程項目名單。經企業申請、各省份初選推薦以及專家評審，兩部委研究確定馱背運輸（公鐵聯運）示范工程、河北省“東部沿海一京津冀一西北”通道集裝箱海鐵公多式聯運示范工程等16個項目入選。示范項目將圍繞集疏運體系建設、運輸組織創新、作業流程優化、多式聯運信息共享、技術裝備創新應用、標準規范統一等重點任務，強化改革創新，積極探索新路徑、新舉措，為我國多式聯運發展提供經驗借鑒和示范引領。

4 從“根”抓起，加快推進標準和制度建設

一是加快推進多式聯運標準化體系建設。沒有標準化就不可能有高效的多式聯運，有必要學習和借鑒歐美經驗，加快構建富有中國特色、基于標準化運載單元的多式聯運技術標準體系。交通運輸部已印發了《綜合交通運輸標準體系》表，涵蓋了多式聯運方方面面的標準制修訂計劃安排，同時成立了綜合交通運輸標準化技術委員會，下設有多式聯運專業組。下一步加快推進各項標準制修訂工作，必須把握兩點：一是把各方面資源調動起來，聚智聚力，以開放的心態做好組織協調工作；二是充分發揮企業的骨干作用，如中集集團公司正組織專門班子研究多式聯運裝備成套技術標準問題，應當給予大力支持。同時希望更多企業加入，組建起產、學、研、用多方協同創新平臺。

二是加快制訂出臺多式聯運相關法規制度。目前，交通運輸部正在組織起草《綜合運輸促進法》，同時計劃在“十三五”期推進《多式聯運條例》立法工作。由于法律法規的制訂出臺需要較長時間，為了彌補制度缺失，交通運輸部已率先安排了《多式聯運發展推進辦法》的研究編寫工作，目前已取得積極成果，計劃下一步聯合有關行業主管部門共同印發實施。同時擬組織開展多式聯運發展的技術政策研究，形成政策制度化體系。此外，應鼓勵因地制宜加強多式聯運地方立法，共同加快推動完善多式聯運法規制度體系。