南京市政府購買服務發展現狀淺探

【摘要】政府購買服務是一種新型的社會福利的方式，主要起源于西方，隨著改革開放和我國經濟的發展，近年來政府購買服務被逐漸引進了我國，發展前景相當可觀。它轉變了政府職能，由“政府包辦”的社會福利轉向“政府購買”的形式。但是政府購買服務在我國尚處于初級階段，發展過程中仍存在著很多問題，如何更好的“本土化”與“專業化”成了當下迫在眉睫需要解決的問題。本文主要以南京市的政府購買服務為主要研究對象，通過文獻查閱、實地考察和個別訪談的形式，走訪了包括南京寧馨陽光家園、鼓樓“心貼心養老服務站”等多家機構，了解目前的發展狀況，希望能夠促進南京市政府購買服務健康有序的發展。

【關鍵詞】政府購買服務；殘聯服務；養老服務

一、緒論

1、研究背景、目的與意義

（1）研究背景

二十一世紀，各國經濟發展迅速，政府購買服務也開始興起。政府購買服務主要起源于西方，這項制度從上世紀六十年代開始至今已經有四十多年的歷史了。歐盟于1992年頒布了《公共服務采購指南》，將健康、文化、社會服務納入采購的范圍，凡價值超過20萬歐元的公共服務一律公開招標購買。據統計，在1978至1979年間，歐美發達國家私營公司和民間非營利機構與政府以合同方式承包的社會服務分別占全部社會服務的35%和8%。英國在20世紀70年代末、80年代初也開始在醫療領域承辦政府購買服務，鼓勵社區主動承接政府的購買服務項目。美國在20世紀70年代以后也逐漸的發展政府購買服務的項目，在社區領域方面，主要運作機制是由政府提供資金，社區非營利組織承包服務，社區委員會監督服務。

然而，在政府購買服務的發展過程中存在著很多的不足和問題，主要從機構、政府兩方面來說：第一，從機構的角度。機構申請政府購買服務的門檻太高，很多機構被高要求攔之門外；機構的專業人員很少，專業化程度不高；機構申請程序繁瑣，很多項目無法推行。第二，從政府的角度。政府會出現購買服務資金的浪費，將不必要的資金放在一些沒有實際意義的項目上面，造成資源的浪費，社會效益的縮減，而且出現政府資金濫用的現狀，造成資源的浪費，資金利用率低下。這些問題的出現需要我們有效的去解決，這也是本研究的初衷所在。

（2）研究目的和意義

政府購買服務在我國的發展相對比較落后，但是發展前景相關的樂觀。本文以南京市政府購買服務為研究對象，據調查，南京市政府購買服務的發展并不是太完善，而且有資格承辦政府購買服務的機構非常少。在發展的過程中存在著許多不完善的地方。筆者通過實地觀察走訪，并且翻閱相關的文獻資料，了解政府購買服務的基本情況，這就是本研究的目的，希望能夠促進政府購買服務健康有序的發展。

本研究的意義旨在深入分析目前南京市政府購買服務的現狀，以更深層次了解這種新型的“契約化”的政社合作方式。在這過程中，機構能夠提高服務效率，激發社會組織的活力，更好的服務于公眾，提高社會的整體福利水平。總之，從社會層面來說，政府購買服務運行方式的改善，有利于維護社會的穩定，促進和諧社會的發展。從公眾的角度來說，隨著社會福利的提高，越來越多的公眾享受著更多的社會福利。通過研究，希望能夠讓更多的人享受福利的待遇，維護公民的權力，促進社會和諧發展。

2、研究內容與方法

一是文獻研究法。通過查閱近十年的相關研究文獻，大致了解政府購買服務的基本概念和發展狀態。在實施的過程中會發現政府購買服務的很多問題，翻閱機構相關的數據記載，及時了解相關狀況，查閱文獻研究的有關情況。

二是實地調查法。筆者走訪南京多家有政府購買服務的機構，包括南京的寧馨陽光家園、鼓樓區“心貼心養老服務站”、南秀村養老服務站、“星之緣養老服務站”、鎖金村的萬家邦、南京博愛安養庇護中心等。實地觀看政府購買服務的運行機制，了解有關機構政府購買服務的項目。

三是個別訪談法。主要運用結構式訪談和非結構性訪談相結合的方法。南京市能夠承辦政府購買服務的社會機構相對較少，對上述機構進行實地調查的過程中，對他們的相關工作人員進行個案訪談，通過與他們的對話進一步了解機構運行及政府購買服務的相關情況，深入了解南京市的發展狀況。

二、南京市政府購買服務的實踐案例

1、南京市政府購買服務的基本情況

首先，從政府購買服務的規模、數量上看，2012年南京市政府購買服務的投入資金非常大。政府購買服務主要集中在購買公益性崗位、培訓費、基本公共衛生服務和居家養老服務幾個方面。政府用于購買公益性崗位的費用達600萬元、培訓達4405萬元，購買基本公共衛生服務資金投入6197萬元，購買居家養老服務超過550萬元。2012年，南京市在社區公益項目上的投入資金為1492.8萬元，資助和購買5至20萬元的創投項目56個。2013年，社區公益項目的投入增加至2000萬元。除此之外，政府購買服務的范圍逐漸從居家養老向公共衛生服務、就業服務、殘疾人服務、社區服務等領域發展。2014年，政府出臺了《南京市政府采購工作要點》，該文案要求南京市政府對政府購買服務的工作要點進行切實的執行與梳理。截至2014年，南京市政府購買服務的項目就已經達到百余項，涉及領域眾多，不論是在投入的資金還是涉及的領域來看，南京市政府購買服務的發展處于如火如荼的狀態，并且未來一直處于上升的狀態。

其次，從政府購買服務購買的形式上看，形式越來越多樣化。政府購買服務的形式主要有競爭性購買和非競爭性購買。第一種方式是競爭性購買。所謂競爭性購買是指政府通過招投標的方式，向社會相關部門發布消息，然后通過競爭的形式確定對象并向他們提供相應的資金支持。第二種方式是非競爭性購買。所謂非競爭性購買是政府通過定向委托和合同管理的方式將公共服務的轉交給相關的社會服務的部門，并且支付一定的資金。這種方式對社會服務的部門要求比較高，需要達到一定的條件才有資格去承擔政府購買服務的項目。

以下是筆者采訪老人在機構生活的感受：

“家里的孩子工作都特別的忙，我在這邊已經生活兩年了。我非常喜歡這邊的生活，平時自己腿腳不是太方便，都是多虧這邊的工作人員對我們的照顧。我們這邊差不多有二三十位老人，大家已經是很好的朋友了。平常遇到什么煩心事都愿意和他們分享。孩子們都比較忙，不愿意去讓他們擔心。你看你我這次把腳扭傷了，都是xx一直在細心的照顧我，非常感謝他們。”

看到老人幸福的笑臉，我詢問為她服務的工作人員有關政府購買服務的一些情況：

“其實我們這邊政府購買服務是非常少的，更別說投入的資金狀況了。所以我們這個基本是私人盈利的機構。墻上是我們服務的收費標準。一般都會分為會員和非會員。像這邊的老人因為大都數是長期在這邊生活，因此都會去辦理會員，這樣比較劃算。”

當筆者問及機構辦的這么成功，為什么政府沒有很大的投入時，該工作人員回答道：

“我們機構是沒有承接政府購買服務的資格的，其規模和資金都不符合政府購買服務承辦的條件。申請的門檻還是很高的，像我們機構雖然辦的很成功，老人們在這邊生活的也非常的快樂，但是遠遠不符合政府的要求。而且我們本身不太愿意去申請，像一些審批申報的條件太繁瑣了，很浪費時間。”

棲霞區西崗街道的“星之緣老年服務中心”是比較成功的老年服務運營模式。筆者在走訪的時候，老人們正在午休。一群老大爺正在下棋，我便上去與他們交流，下面是他們對這邊的看法：

“這邊是屬于政府購買的老年服務，已經有很多年了。我們這些老年人大多是西崗區的，平時在家又沒什么人照顧。這邊挺好的，將我們這些老人都聯合起來，提供一個平臺大家可以一起養老。像我們現在就在開心的下棋。這邊的活動很多，比如老年人讀書會，書畫比賽等。另外一方面，政府投入了資金，我們幾乎不用花很多的錢就可以享受這邊的服務，很是開心。有的家里困難的申請成功后直接免費享受服務。”

進入機構筆者采訪了機構的主任：

“中心主要提供的服務分為兩種，一種是專門的工作人員上門提供居家養老服務，比如日間照料和提供午餐等。這就對工作人員的要求非常高，像這種服務一般是比較少的，機構服務的人手不夠。上門專門服務更是對工作人員的要求很高。另一種是以服務中心為依托進行娛樂活動，老年人集中到服務中心，定期舉辦娛樂活動，豐富老年人生活。像這邊老人有幾十號人，平常的話我們會針對老人的身體狀況定期舉行體檢，關注老人的身心健康。為了豐富日常的生活，我們會根據老人的興趣愛好舉辦活動。有很多老人很喜歡讀書，我們會定期舉辦讀書會，你可以在展覽里看到有關的報道。但是說實話，政府投入的資金還遠遠達不到老人正常的需求。現在機構里很多設備已經舊了而且缺乏一些設備，遠遠達不到老人們的要求。希望政府的項目更多，投入的資金也更多。”

2、南京市政府購買服務的具體實踐案例

（1）寧馨陽光家園殘聯服務

寧馨陽光家園簡介：南京寧馨陽光家園是專門為殘疾人提供專業服務的港灣，自2013年成立以來一直以“傾注愛心、熱忱服務”為基本追求的價值觀，現在服務的對象包括智力障礙和孤獨患者70余人，工作人員20余人，政府購買服務的人員有四名，三名是社會工作者和一名會計。工作人員紛紛表示由于日常工作的瑣碎性，除了日常本職工作之外還一直從事其他的事情，這是每個機構目前存在的普遍問題，工作人員的責任不明確現象比較嚴重，這也是政府購買服務的急需解決的弊端之一，將在下文有所提及。中心包括普通的托養和一些特色的勞動就業培訓工廠：普通的托養就是將殘疾人置于服務中心，培養其動手能力，教予他們基本的手工活動，然后將自己的工藝手工品銷售出去，根據銷售情況計件拿工資；實訓工廠是幫助殘疾人培訓就業所需的技能，具有一定的工作能力，他們是經過專門培訓的智障和孤獨患者，之后就可以拿穩定的工資。

寧馨陽光家園創辦的意義和不足之處：寧馨陽光家園是一所殘疾人庇護所，在這里大家都是平等的，互相尊重、互相學習。機構工作人員認真負責，悉心照料每個學員，讓他們快樂的成長。學員們可以學到基本的技能甚至是有關工作的經驗，培養自己的動手能力，有著基本的生存之道。機構也為學員們提供相關的康復訓練。機構自成立以來已經服務上百位殘疾智障人士，這里便是他們第二個溫馨的家。

在實地調查的過程中，筆者發現機構中有很多的智障兒童還有一些自閉癥患者，很開心的是，他們會很友善的向你微笑。當筆者第二次去機構調查的時候，其中一位學員主動的幫我開門，通過了解，筆者知道他在這邊學習近三年有余了。通過他親身的口述，筆者了解到，這三年多的時光他非常的滿足并且珍惜，在這里與其他學員相處的很融洽，每天機構的工作人員都會對他們進行康復訓練，比如通過簡單的游戲治療或者通過上課的形式教予知識。他現在已經是班上的干部了，實現了自身的價值。目前，已經掌握了基本的工作技能，可以通過自己的勞動掙錢了。機構定期會舉辦公益義賣的活動，所有的東西都是學員們親手做的，比如折紙和編花。手藝好的每個月都會有基本的工資，再根據義賣的產品計件拿提成。筆者交談的這位學員特別自豪的告訴我，他有著基本的工資，每個月養活自己根本沒有問題。

但是通過調查，筆者也發現機構仍然存在著一些不足之處：

第一，工作人員責任不明確現象比較嚴重。工作人員普遍反映由于工作的繁瑣性和雜糅性，每個工作人員除了完成自己手頭的工作之外還得繼續做著其他的事情，比如看護工作、教課工作和組織學員活動的工作。這使筆者想到了2013年社會工作者黎燕虹因為工作任務太大，經常加班加點不幸猝死身亡。采訪時工作人員表示“責任不清晰這個問題和現象幾乎存在每個機構，并不是只有我們一家，所以也不會有那么的心里不平衡，有時候工作很累的時候看看這些孩子們，頓時覺得什么都是值得的。社工人才還是很缺乏的，平常我們就會當做全能人才，會做很多的事情，時間長了就習慣了，就不會覺得累”。

第二，缺乏專業的社工人才。通過實地的調查，發現機構中專業的工作人員是很缺乏的，寧馨陽光家園機構中主任表示：“機構工作人員也就只有8人，政府購買服務的人員有四名，其中三名是社工還有一名會計。工作人員每天的工作任務是很繁忙的，需要照看學員并且處理日常發生的事情，真誠的希望政府能夠再引進相關的工作人員并且分工明確。”

第三，資金投入不足。政府每年投入的資金項目是有限的，而且每個項目只是前期投入總的預算資金后期政府就不管了，寧馨陽光家園是獨立于政府部門專門的機構，因此后期會發現一個項目的資金是不夠用的，那就需要從各方面來縮減開支，影響項目的總效果。機構主任表示：“雖然政府投入了一定的資金，但是在實際情況中，資金是遠遠不夠的。希望政府在資金投入方面進一步加強。”

第四，項目的延續性不夠。機構負責人表示，政府每年都會有新的項目，新的項目出臺就會投入大量的人力在上面導致過去的項目就會慢慢的中斷，項目的延續性很難得到有效的保障。有時候資金的不足也會導致項目的中斷。

（2）鼓樓區“心貼心居家養老服務”

政府購買“心貼心居家養老服務”背景：南京市鼓樓區是南京經濟發展的中心之一，當然，區內人口老年化問題也十分的嚴重。早在20世紀80年代就進入了人口老年化的階段。以下圖表反映2014年鼓樓區60歲以上人口分布的情況，我們很明顯的發現老年人口占據了很大的一部分，其中60歲以上人口已經占總數的16.07%，其中70歲以上老人有48184人，80歲以上老人有12548人，90歲以上老人有1266人。為了應對嚴峻的人口老年化服務，轉變政府的職能，鼓樓區政府依托機構、社區，購買政府服務，形成別具一格的“心貼心老年服務中心”。鼓樓區“居家養老服務網”的形成進一步緩解了老年人口的需求，提供包括上門服務、訂餐配餐、日常洗護、剪頭理發等基本的日常活動服務，獲得了廣大居民的一致認可。

鼓樓區政府購買服務運行機制：鼓樓區的居家養老服務的運行機制是政府出資，購買社會組織，以心貼心居家養老服務為中心，形成合作的關系。但是心貼心養老服務站仍然是個獨立的機構，只是承擔了政府購買服務的項目。其實質是政府出資、民間組織承擔運行、社區居民參與的三方一體的運作模式。

在三角關系中，鼓樓政府與心貼心服務中心之間是委托服務和服務代理的關系，即政府出資購買服務中心的服務，然后由服務中心來承擔服務的責任；心貼心服務中心和服務對象之間是提供服務和評估服務的關系，服務中心為服務對象提供一定的服務，然后服務對象根據所享受到的服務去評估服務的質量并且進言獻策提出寶貴的意見；服務對象與政府之間是提出申請和政策支持的關系，服務對象要是想得到相關的服務，必須要先申請，根據相關的程序，符合相應的申請的條件，政府為服務對象提供政策上的支持，切實了解服務對象的有關需求。

鼓樓區政府購買服務成效和借鑒：隨著人口老年化的加劇，社區養老越來越受到大家的追捧，特別是近年來政府購買服務的發展，社區養老逐漸成為主角。養老主要有家庭養老，機構養老和社區養老。80年代之前前兩個養老比較流行，現在社區養老逐漸成為流行的趨勢。

鼓樓區“心貼心養老服務”做的非常成功，受到廣大社區居民的贊揚，該社區為全國養老機構的運行提供了有利的寶貴經驗。

首先，要堅持政府的主導作用，要認真負責的完成政府所交代的任務，確保贏取政府的信任，這樣才能確保項目資金的提供，才能維持項目的穩定發展。

其次，要注重培養機構專門的工作人員，加大培訓力度，提高工作人員的專業素養，在處理問題的時候能夠及時有效的去處理應對。將工作人員進行明確的分類，分工合作，上門服務的工作人員要經過專門的培訓，機構定期的要對工作人員進行專業培訓活動。

最后，正確的處理好機構、政府與服務對象的關系，實現三者共贏的局面。機構與政府保持良好的合作關系并且了解服務對象的真實的需求，從他們的角度提供滿意的服務；政府要給機構足夠的資金支持并且制定相關的法律法規來保障服務對象的權力并且規范機構的運行機制；服務對象要及時的向機構和政府部分表達需求并且進言獻策。通過三者的有力合作，共同促進政府購買服務的發展和完善，在全社會形成良好的社區養老的風氣，促進和諧社會的發展，實現“老有所養、老有所依”的社會目標。

三、結論

政府購買服務是近些年比較流行的趨勢，轉變了政府的職能，由“大政府、小社會”轉變成了“小政府、大社會”。我國很多的地方都實行了政府購買服務，南京市政府購買服務發展也比較的迅速，但是相比廣州、上海等地還是相對欠缺。在筆者的實地調查中，發現政府購買服務帶來了多方面的效益，以鼓樓區為例，就單單經濟效益方面來說，自從實行政府購買服務，經濟增長迅速，老年人的生活水平也日益的提升，政府購買服務實現了真正的三贏的局面，但是不可忽視的是，由于政府購買服務的起步比較晚，目前仍然存在很多不合理的地方，因此需要從各方面去完善。本文通過對南京市政府購買服務現狀的淺探，希望能夠了解南京市政府購買服務的現狀并對這方面的研究有所幫助。

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【作者簡介】

陳艾琳（1992—），女，安徽天長人，中國人民大學社會與人口學院碩士研究生在讀，主要研究方向：青少年社會工作。