試探析我國公務員范圍的界定

【摘要】公務員制度實施的前提條件，對之進行分析，探討其確定的標準等各方問題，對完善我國公務員制度將會有不可估量的作用。

【關鍵詞】公務員；對策

一、選題價值

1、理論依據

行政法學是以“行政”作為研習對象的，因此行政欲達目的所運用諸種手段無疑應為行政法學理論所關注。如果說公物（或曰公產）是物質手段，行政活動是行為手段，那么行政組織以及公務人員就是諸種手段中的組織與人員手段。正處于而正處于制度變遷過程中的我國，公共行政的變化需要包括組織成員手段的回應手段，尤其是人員手段的缺乏與失范無疑將會成為制度變遷的侄桔。

再者，在堅持依法行政的原則下，公務員范圍所對應的法理意義為：明確了公務員不得自由行使權利的界限；限定國家權力限制公務員自由行使權利的范圍和界限。公務員法應在哪些范圍內實施適用呢？這是一個涉及公共利益和公務員自由的重大理論問題。

2、《公務員法》對于公務負范圍的規定是對我國公務員進行科學管理的基礎

《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第三條規定：“公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”從表面上看，國家公務員范圍（外延）的界定比較明確，但實施過程中，彈性大、問題多。1993年，中共中央發出1993年的8號文件通知，中國共產黨的各級機關參照試行《國家公務員暫行條例》（后被《公務員法》廢止）。1994年6月，中共中央又先后發出文件，通知人大常委會機關、政協機關參照執行《國家公務員暫行條例》，對民主黨派機關和工、青、婦等社會群團機關的工作人員也要求參照《國家公務員暫行條例》進行管理，并強調參照管理工作要“抓緊進行，保證同步實施”，這樣一來，似乎國家公務員隊伍已經擴大，與建立國家公務員制度的初衷相背離。

二、我國公務員范圍存在的問題

1、《公務員法》將公務員界定為“公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”從本條規定中可以看出，公務員必須具備的要件，一是依法履行公職，二是納入國家行政編制，三是由國家財政負擔工資福利。參照國際通行做法，世界各國公務員范圍大致有大、中、小三種情況。世界各國對公務員范圍的確定都有三條共同標準：一是職能標準；二是編制標準；三是經費標準。

2、我國公務員適用的主體廣泛且由一個法律統一調整。

首先，我國公務員范圍既保留了原來的各級行政機關，還包括各級中國共產黨的機關、各級人大和政協機關、各級人民法院和各級人民檢察院、各民主黨派機關以及部分社會團體機關，如工會、婦聯、共青團等社會組織領域除工勤人員以外的所有工作人員。

其次，即對完全不同性質的公職人員，無論是考任、委任、聘任職人員，還是通過人大選舉產生或任命的政府組成人員、法官、檢察官，無論是國家機關工作人員，還是政黨、社會團體的工作人員，均適用同樣的法律、同樣的制度。顯然，這不符合規范管理、科學管理的原則，而是將計劃經濟時代的“大一統”干部管理模式法制化。

3、理論界和實物界未將《公務員法》的適用范圍與公務員的范圍分開，沒有對中國目前的現狀進行分析和研究。

三、目前存在問題的解決

1、以上所述，依法履行公職包括依法履行國家公務職能和履行管理社會公共事務職能兩項內容。

2、我國應該將兩類范圍明確，同時借鑒有關國家《公務員法》的使用范圍中“公務法人”制度。公務法人是某種公務管理機構的人格化，成為一個行政主體，是公法人，而非私法人。公務法人作為公法人的一種，由國家或地方團體設立，享有一定的公共權力的特許，同時也受公共權力的控制和監督。

我國可以運用這種方式，目前我國相關的法律規定也為兩類范圍的區分提供了依據：

第一，最廣義的公務員：是刑法所使用的概念：“國家工作人員”。《中華人民共和國刑法》第九十三條規定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”即刑法意義上的公務員包括“國家工作人員”和“以國家工作人員論”兩類公務人員。

第二，廣義的公務員是憲法意義上的公務員。《中華人民共和國憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”此處的“國家工作人員”是指國家機關工作人員，而國家機關包括權力機關、行政機關和司法機關等。

第三，狹義的公務員是行政法意義上的公務員。我國《國家公務員暫行條例》第三條規定：“本條例適用于各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。”可見，行政法意義上的公務員僅指行政機關中的國家工作人員，權力機關、司法機關中的國家工作人員均不包含在內。

【作者簡介】

何婷（1991—），女，漢族，甘肅酒泉人，西北政法大學行政法學院2014級碩士研究生。