改革開放后中國旅游外交的歷史嬗變

【摘要】改革開放以前，旅游外交可以說是政府主導(dǎo)下的官方行為，并不是真正意義上的旅游外交。改革開放后，在旅游產(chǎn)業(yè)大力推動和政府的積極作用下，旅游外交逐漸形成。主要有兩條線索：第一，旅游外交空間不斷擴大，主要是對外交流的不斷加強：第二，國內(nèi)旅游外交意識的增強以及相應(yīng)政策的出臺。旅游外交經(jīng)歷了“以官帶民”和“官導(dǎo)民服”兩個過程。

【關(guān)鍵詞】旅游外交；改革開放；旅游

Abstract：Before reform and opening up， foreign tourism can be said to be dominated by the government's official behavior， is not really a tourism diplomacy. After the reform and opening， the push in the tourism industry and government， under the positive role of tourism diplomacy gradually formed. There are mainly two clues： the first， tourism foreign space constantly expanding， mainly foreign exchange continuously strengthen： second， the growth of awareness of domestic tourism diplomacy and the corresponding policies. Tourism diplomacy has experienced "to the officer， with people" and "official guide people" two process.

Keywords： Tourism diplomacy； Reform and opening up； tourism

改革開放后，中國旅游業(yè)得到了迅猛的發(fā)展。旅游業(yè)的規(guī)模不斷擴大，旅游業(yè)成為第三產(chǎn)業(yè)中的支柱產(chǎn)業(yè)。到2014年，國內(nèi)旅游達到36億人次，全國旅游總收入達到3.25萬億元，出境旅游者首次突破1億人次大關(guān)，達到1.09億人次，入境旅游1.28億人次。隨著出入境人流的增加，旅游的外交意義愈來愈明顯。故筆者不揣淺陋，嘗試對旅游外交的形成過程進行簡單爬梳，以期今后研究的深化。

一、改革開放前的旅游外交

新中國成立以前，由于長期戰(zhàn)亂我國旅游業(yè)基本處于停滯階段。1949年后，隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)和社會的安定，旅游業(yè)有了新的發(fā)展。

從建國到改革開放這段時期，我國旅游外交整體政治化比較明顯。建國到文革這個階段主要是反對帝國主義，因此出入境旅游尚未起步；文革到改革開放這段期間，旅游外交的主要任務(wù)是樹立社會主義國家的美好形象；當(dāng)時由于受到西方國家的封鎖，旅游外交的主要任務(wù)是打破帝國主義的包圍，同時也為國家賺取經(jīng)濟上所必須的外匯。當(dāng)時所有的旅游接待的企業(yè)都被稱為是“涉外單位”，并且這時候我國接待對象主要是來自蘇聯(lián)和東歐國家。

1958年國旅總社接待自費旅游者6649人次，其中80%來自前蘇聯(lián)和東歐國家。1964年中國旅行游覽事業(yè)管理局成立，其主要任務(wù)是對外擴大政治影響。統(tǒng)計資料表明，1965年文革以前的十年期間，我國旅游業(yè)共有組織的接待了38個國家地區(qū)游客，共約1.9萬多人。

文革開始以后國家所有對外交往一律政治化，旅游業(yè)作為對外交往的部門依然存在，但歸屬外交部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要任務(wù)是接待來華學(xué)習(xí)政治經(jīng)驗的外國友人，為了“了解”中國的情況而來。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1966年到1977年共12年間，我國一共接待了海外游客93849人。然這段時期我國旅游外交還沒有脫離政治的影響，并且也沒有形成有規(guī)模的人流，真正意義上的旅游外交還沒有展開。改革開放后，我國通過一系列政策性改革措施，恢復(fù)旅游活動的民間外交屬性，擴大民間旅游外交的活動空間。

二、改革開放后旅游外交的歷史嬗變

我國的旅游業(yè)發(fā)展并不是一帆風(fēng)順，旅游外交道路發(fā)展艱難曲折。有意識形態(tài)的左右，也有政策觀念的限制，最后因產(chǎn)業(yè)的大力推動和政府的積極作為，旅游外交最終形成。我國的旅游外交形成主要有兩條主線：第一，旅游外交的空間不斷的擴大，主要是對外交流的不斷加強；第二，國內(nèi)旅游外交的意識的增強以及相應(yīng)政策的出臺。

1、旅游政策的放開

1979年在全國旅游工作會議上，首次提出了旅游工作從“政治接待型”向經(jīng)濟創(chuàng)匯型轉(zhuǎn)變的整體思路。從此我國旅游業(yè)在對外旅游經(jīng)濟活動中，與國際旅游界發(fā)生了大量往來，不斷出臺新的政策，為旅游業(yè)的發(fā)展鋪路。這時期的主要目標(biāo)是擴大入境人流，增加旅游創(chuàng)匯。同時，入境旅游的迅速發(fā)展增加了中外民間接觸，為我國民間旅游的恢復(fù)奠定了人流基礎(chǔ)。

1979年，國務(wù)院決定將對賓館和旅行社實行企業(yè)化經(jīng)營。緊接著1980年，國家開始開辦旅游院系或旅游專業(yè)，擴大旅游教育規(guī)模；1981年，國家首次召開全國旅游工作會議；1982年，將中國旅行游覽事業(yè)管理局改為中華人民共和國國家旅游局，成為國家直屬機構(gòu)；1984年，國務(wù)院批準(zhǔn)國家旅游局《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》；1985年，國務(wù)院常務(wù)會議將旅游業(yè)列入了國家的“七五”計劃；1986年，旅游業(yè)被正式列入人大批準(zhǔn)的“七五”計劃。至此，我國旅游業(yè)正式成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。1983年我國加入了世界旅游組織（WTO）。1989年6月國家旅游局頒布了《關(guān)于海外朋友可以正常來華旅游的公告》，向全世界鄭重的宣布：“海外來華旅游觀光者的人身安全一直沒有發(fā)生問題，是可以保證的，旅游者可以按計劃參觀游覽，歡迎來中國旅游，沒有必要改變預(yù)定的旅行計劃。”9月5日，國家旅游局發(fā)布了《旅游對外招徠管理的若干規(guī)定》，鼓勵國內(nèi)旅行社在國際市場上，獨自或聯(lián)合開辟自己的客源市場，建立固定的招徠渠道。由此可見我國旅游界在境外舉辦的民間旅游外交活動從一開始就受到了政府的關(guān)注和引導(dǎo)，也顯示了我國旅游業(yè)在走出去的戰(zhàn)略中早就具有了國家意識。

1990年國家旅游局頒布了《關(guān)于參加和舉辦國際旅游展銷會的管理規(guī)定》，明確規(guī)定了我國旅游界在境外的外交使命。還發(fā)布實施了《關(guān)于組織我國公民赴東南亞三國探親旅游的暫行管理辦法》，主要內(nèi)容是采取由海外親友交費的方式辦理中國公民前往新加坡、馬來西亞、泰國的探親旅游活動，后來又將菲律賓列入東南亞探親旅游國之列。1993年我國旅游局頒布了《關(guān)于在國外設(shè)立旅游經(jīng)營機構(gòu)的管理暫行辦法》，開始允許國內(nèi)旅游企業(yè)有條件地到國外開展旅游活動。1994年5月，國家旅游局有頒布了《關(guān)于外國企業(yè)在中國設(shè)立旅游常駐代表機構(gòu)的審批管理辦法》。1996年1月15日，國務(wù)院發(fā)布實施了《旅行社管理條例》，規(guī)定國際旅行社的經(jīng)營范圍包括入境旅游、出境旅游和國內(nèi)旅游。隨著外國旅游機構(gòu)在華活動范圍的擴大，外國在華商業(yè)規(guī)模，管理和技術(shù)明顯增大。1997年7月1日，《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》在全國實施，我國公民可以自費出國（境）旅游。對我國公民自由出行來說，這一政策具有劃時代意義。它表明我國公民國際生存空間得到了有效拓展，也說明了我國旅游外交空間得到了進一步拓寬，更重要的是它標(biāo)志著我國自覺旅游外交意識的漸趨成熟。

1999年5月，國務(wù)院發(fā)布了263號令，即《導(dǎo)游人員管理條例》，對國家導(dǎo)游人員的基本素質(zhì)做出了嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)定“導(dǎo)游應(yīng)是中華人民共和國公民，在進行導(dǎo)游活動時，應(yīng)自覺維護國家利益和民族尊嚴(yán)，不得有損害國家利益和民族尊嚴(yán)的言論，應(yīng)著裝整潔、禮貌待人”。顯然，我國導(dǎo)游也肩負(fù)了神圣的外交職責(zé)。與旅游業(yè)相關(guān)的酒店、運輸?shù)绕髽I(yè)也紛紛進入中國，不過這時的旅游外交還是處于自發(fā)的狀態(tài)，主要是以經(jīng)濟為導(dǎo)入的旅游規(guī)模的擴大，而政治性的外交用意還未進入主導(dǎo)階段。

2、“以官帶民”的旅游外交

在上世紀(jì)90年代初，我國旅游外交意識開始走向從自發(fā)向自覺的轉(zhuǎn)變過程。但是這一過程是在宏觀層面上完成的，也就是說宏觀層面的旅游外交政策、旅游外交思維是我國旅游外交實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的真正動能，而我國政府對旅游外交有意識的運作，則是旅游外交不斷成熟的表現(xiàn)。

從1992年開始，我國旅游界在世界范圍內(nèi)推出了一系列主題旅游活動，旨在提升我國旅游產(chǎn)品的海外知名度，吸引更多的海外客源來我國觀光旅游，并最終樹立我國良好的國際形象。表面上看，這些活動只是一種旅游市場行為，但實際上它們已經(jīng)具有很深的政治和外交用意，表明了我國旅游界在外交意識方面正在不斷走向成熟。主要分為旅游年和國家年，旅游年如：1992年中國友好觀光年；1995年民俗風(fēng)情游；1996年“度假休閑游”；1999年“生態(tài)環(huán)境游”；2000年“神州世紀(jì)游”。主要是國家在境外進行的大型的促銷活動。國家年如2003-2005中法文化旅游年、2006-2007和2012-2013中俄旅游年、2015美麗中國絲綢之路旅游年，2016中美旅游年等。其中，1992年舉辦的中國友好觀光年是所有活動的開篇之作。這項活動深刻地反映了我國旅游界日趨活躍的外交意動，充分體現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)的和平外交內(nèi)涵，因為以國家友好形象為主題對外進行旅游推廣活動，已突破了旅游產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的勢力范圍，進入了嶄新的旅游外交活動領(lǐng)域。

當(dāng)然我國旅游外交能動性的增強，還表現(xiàn)在我國旅游界長期以來積極推進的國際旅游合作上。1993年，我國又加入了在世界上頗具影響的民間國際旅游組織——太平洋亞洲旅游協(xié)會；1994年初，該組織在北京成立分會。1994年4月，中國國家旅游局組團參加了太平洋亞洲旅游協(xié)會在韓國漢城舉辦的43屆年會，獲得了1997年該組織年會和交易會的申辦權(quán)。1994年，我國還與亞洲及太平洋經(jīng)濟和社會委員會（ESCAP）、世界旅游組織（WTO）以及聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）就聯(lián)合開發(fā)湄公河流域和絲綢之路沿線國家旅游資源等事宜進行了有益的合作。1996年7月，中國國家旅游局與世界旅游理事會聯(lián)合在三亞召開了“中國旅游目的地促銷委員會”。在加強與國際組織旅游合作的同時，我國旅游界還加強了與有關(guān)國家的雙邊旅游交往。1996年5月，中韓兩國在韓國漢城舉行了第二次旅游促進會，就加強中韓兩國旅游交往等問題進行了友好會談。我國旅游業(yè)國際合作范圍越來越廣，國家意志也越來越明顯。

3、“官導(dǎo)民服”的旅游外交

到上個世紀(jì)90年代中期以后，我國旅游外交在旅游業(yè)界的系列重大舉措中逐步形成。這主要以政府利用旅游外交活動服務(wù)于國家對外戰(zhàn)略為標(biāo)志，比如說：籌辦97中國旅游年、啟動出境旅游目的地市場開放戰(zhàn)略（ADS）、配合香港和澳門回歸、舉辦昆明世界園藝博覽會等。所有這些大型旅游活動，都淋漓盡致地體現(xiàn)了我國旅游外交的自覺意識、國家觀念、政治意圖、外交功能以及民間含義。以官方活動的高層次、多樣化為主導(dǎo)，以民間多層次、大頻率的交流為輔服務(wù)于國家整體外交。旅游外交借助于民間旅游得以實現(xiàn)，民間的旅游最終服務(wù)于旅游外交的需要。“官導(dǎo)民服”的格局基本形成。

1997年，我國隆重地舉辦了97中國旅游年主題活動。活動的成功舉辦說明了我國旅游業(yè)的對外影響，已經(jīng)徹底超出了單純的業(yè)務(wù)范疇，進入了有自覺意識的旅游外交領(lǐng)域。97中國旅游年之所以應(yīng)運而生，其背后隱含著深刻的政治與外交意圖。關(guān)于這一點，國家旅游局負(fù)責(zé)人在其年度工作報告中做了具體說明。報告如此講道：“1997中國旅游年選擇的時機準(zhǔn)，立意高，特別是把旅游年宣傳和1997年香港回歸的歷史性慶典緊密結(jié)合起來，意義深遠”。事實也是如此。1997年是我國旅游外交十分活躍的一年，國家政要及相關(guān)人士相繼出現(xiàn)在旅游外交場合。國家領(lǐng)導(dǎo)人如此之多地出現(xiàn)在旅游對外交往場合，這在以前是從未有過的，也說明了旅游外交活動已經(jīng)成了官方外交的重要平臺。

在廣泛的中外民間旅游接觸過程中，我國民間旅游外交活動的多樣性得到了充分的體現(xiàn)，許多新的方式和途徑不斷應(yīng)運而生，當(dāng)然它們是隨著民間旅游交往范圍的不斷擴大而出現(xiàn)的。民間旅游外交活動已經(jīng)成了我國融入全球化的前沿陣地。第一，中外民間在旅游景點里的水乳交融。第二，游歷過程中的特殊場合。近年來，許多來華的大型入境旅游團隊在游覽過程中，都樂于參與各種特色旅游活動，擴大了與當(dāng)?shù)孛耖g的接觸。比如說2003年，為款待“非典”后的首個歐美旅行團，中國國旅總社在居庸關(guān)長城烽火臺安排了團隊宴會，可謂場面宏大，氛圍獨特，民間外交意味清新可鑒。第三，境內(nèi)大型旅游節(jié)慶活動中的中外接觸。2005年，北京國際旅游文化節(jié)吸引了26個國家代表前來參加，10萬北京市民與盛裝行進的中外游客一道載歌載舞，頃刻間北京平安大街成了歡樂的海洋。在我國如此盛大的中外接觸場面是前所未有的。節(jié)慶活動使“北京與世界的距離越來越近”第四，是境外大型旅游活動中的深度互動。2004年5月，北京市旅游局在巴黎隆重舉辦了“盛裝行進表演”活動，吸引了來自法國、英國、意大利、盧森堡、德國等地的近80萬游客，中外交流場面之盛大達到了前所未有的程度；2005年2月13日，“2005春節(jié)北京代表團——倫敦廣場表演活動”在倫敦舉行，20多萬倫敦市民聚集在市內(nèi)最熱鬧的地段——鴿子廣場，與遠道而來的中國客人一起，歡慶中國傳統(tǒng)春節(jié)。2006中國舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)游，大批的外國客人進入中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2008年以奧運為主題的宣傳活動，北京旅游促銷活動走進東京、大阪、首爾進行旅游宣傳。中外大規(guī)模民間接觸已成功地走向了海外。第五，意義特別的境外營銷活動。

近年來，我國旅游界依托許多重要資源或重大背景，以靈活多樣的旅游促銷方式，深入客源國底層社會，與普通民眾進行了面對面的接觸。比如說，我國旅游界先后在美國、韓國、澳大利亞、德國等旅游目的地，舉辦了規(guī)模盛大的旅游大篷車促銷活動，推動了深入和廣泛的中外民間接觸。總之，在旅游對外活動的許多領(lǐng)域，民間旅游外交已經(jīng)顯示出旺盛的生命力。

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【作者簡介】

劉旭兵（1989—），男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，湘潭大學(xué)歷史系世界史研究生，主要研究方向：國際關(guān)系史、區(qū)域史。