城市治理視角下的政策能力框架建構

錢正榮

城市治理中的政策失敗問題的提出2016年2月，中共中央、國務院發布《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），其中提出：“（十六）優化街區路網結構。加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。”

《意見》一經發布，這項措施事關公眾切身利益，即刻引起社會熱議。批評者認為，目前的封閉式住宅小區實施人車分行，出入管理，能夠維護小區安全，且在小區維修基金和物業經費支撐之下，道路養護得以保障，一旦小區開放，安全及經費都難以保障。支持者的觀點主要從機動車的角度出發，基于目前的小區規模較大，尤其是有些單位大院的封閉式管理，導致機動車出口很少，一到上下班高峰期，所有車輛集中于城市主干道上，各小區開放其內部道路，將有利于疏解日益嚴峻的交通堵塞問題。誠然，從現代城市秩序和治理結構而言，開放應是潮流趨勢，但是，此舉將會引發公眾一系列的疑問，如開放式小區的服務一旦“公共”了，經費從何而來？如何與物業管理費平衡配比？如何能夠獲得經費和服務的保障？更深層而言，該新政是否有開放的城市治理結構與之相匹配？城市治理的成功又需要怎樣的政策能力與之相支撐？

由此看來，它表面是一個關于路網結構優化和交通路況改善的政策出臺，而事實上牽出的卻是一個復雜的城市治理變革的難題。如毛壽龍教授所指出的，試圖以一個具體工作若干意見的形式來推動如此大的城市治理變革問題不太可能，公眾也未參與這項政策出臺的決策過程，最后的結果可能如當今諸多政策失敗一般，政策被高調的關注和熱議后在執行階段卻低調的退出，最后被束之高閣。

目前，城市治理研究方興未艾，主要聚焦于城市治理模式、分析框架、治理體制、治理實踐、治理效果等方面，從政策角度探討城市治理問題還不多，李瑞昌從政策網絡視角透視政策行動者如何在一定的制度文化背景下改變政策制定和治理格局，陳建國探討社區治理應根據社區的產權結構、產品屬性和社群屬性等變量的不同而在市場機制、自組織機制、非營利機制和政府保障機制及其不同的組合等眾多治理策略中抉擇。學界研究較少從政策能力視角剖析城市治理的內在支撐問題。本文并非對前述案例做個案分析，而僅是作為城市治理中諸多政策失敗的典型案例列舉而已。本文旨在思辨城市治理與政策能力之間存在怎樣的內在邏輯關聯，城市治理需要怎樣的政策能力框架支撐，如何解析政策能力以便更精確地評估城市政府是否成功做出政策選擇和執行政策的能力，從而避免城市治理中的政策失敗，這是本文探討的目的和重點。

城市治理與政策能力之辯思

（一）城市治理的內涵以及理性反思

城市治理作為城市公共管理的前沿課題，也是治理理論在城市管理中具體應用，對其理解各有偏重，不過，依循治理之內涵，城市治理主要是指城市主體或城市利益相關者之間的關系，或者說是城市主體之間的運行機制和城市發展中的一種制度安排或體系結構。城市治理安排決定了城市利益相關者的多元化及其之間的利益分擔和決策參與的能力需求，而非傳統的城市政府組織的等級結構下的決策和執行過程。

過去幾十年，在許多發達國家和發展中國家這種治理風格的轉向風靡盛行。20世紀80、90年代許多改革努力偏好于從政府提供服務和監管轉向市場主導的治理體制。在最近幾年，已傾向于從官僚模式和市場治理模式向網絡治理轉型。如很多治理模式的支持者認為，“協同治理”可以通過建設性和低成本的方式將公共與私人的角色帶入政策領域，以突顯政府和市場相結合的最佳利益，這體現在從健康、教育乃至其他領域的關鍵部門都具有傳統官僚路徑和市場及網絡為基礎的非官僚路徑或者二者皆有的特征，前者如管制、層級監督和服務直接提供，后者如共同支付和交換、自愿組織以及越來越多的合作生產。雖然，這種治理轉型成功或者到底在怎樣的條件下可以獲得成功很少有確證支持或驗證，但許多國家或城市政府正在趨向于采用混合治理模式。

著名的公共行政學者弗雷德里克森對作為治理的公共行政作如此論述：在這個反政府、反官僚和反制度的時代，“治理”概念滿足了人們在理念上、想象上和行動上充足的回應力，“治理”一詞在社會科學領域極其流行乃至對其含義似乎無需詳加界定，既指參與公共活動的不同類型的機構和組織及其組成的多元網絡，也包含了所有存在利害關系的利益主體的多元主義觀點，它還解釋了一種現代公共管理研究的趨勢和領導者制定和執行政策的制度—組織環境，更少具管理性、組織性和規則約束，更具政治性、創造性、冒險試驗和風險的承擔。然而，“治理”一詞光鮮話語背后，也隱含著實踐和應用方面的風險。治理強調選擇、競爭和決策的成本觀念，但卻不太強調公平和公正；治理強調顧客的選擇權，但沒有強調疏離和責任；治理追求政府做得更好、成本更少的改善良策，然而它使民選行政首長更容易獲得民意支持，對其是一種有益的政治以外，改革效果卻不明朗；治理把政策問題視為管理問題，簡化為效率、誘因和成本的關注，而政策制定者可以避免做出艱難的抉擇。

我們與其將上述論述作為對治理模式流行的一種批評，不如將此作為治理模式轉型要獲得成功并非易事的一種善意提醒。因為，盡管如此，“治理”代表了一種公共行政努力爭取環境適應性的姿態，是試圖將政治與行政相結合的現代理論，但必須注意它處于政治風險之中，以及可能引發決策的權限范圍等合法性問題。正如馬奇和奧爾森（March & Olsen，1995）所指出的：作為治理的公共行政實質是一種交易型的公共行政……人們完全可以這樣講，治理既需要強有力的政治組織，同樣也需要強有力的行政組織。二者對于交易行為的有效管理是極其重要的，在出現市場和非市場的失靈時，對于進行重要的資源重新配置的行為的管理也是同樣重要的。

所以，弗雷德里克森再次警醒，在作為治理的公共行政中，必須注意的是，我們不能把組織機構削弱到這樣的程度，以至于我們失去了制定優質的公共政策及有效執行這些政策的能力。要使這種作為治理的公共行政得以延續和發展，交易過程必須得以控制，組織秩序必須得以確保，民主合法性的道德基礎必須維持。由此可見，在倡導治理轉型的流行話語下，政策能力不僅不應被削弱，反而緣于治理轉型成功所仰賴的先決條件如對民主制度的發展及其公民社會基礎，要充分發揮其最大潛力優勢，需要更加凸顯政策能力的基石作用。豪利特甚至認為，無論是哪一種治理模式，其是否能夠得到很好的實施，很大程度上取決于它們的能力要求和先決條件，尤其是政策能力，治理的成功最終是與政策的成功及其政策的能力密切相關的。

（二）政策能力的概念界定

雖然人們普遍承認，政策能力是政策行為者能夠解決公共問題程度的一個重要因素，高水平的政策能力與優秀的政策產出和結果之間存在關聯，而能力不足被視為政策失敗和次優的一個重要決定因素。但是，對政策能力重要性的共識，并沒有帶來與之相稱的對它的概念及其析解測量的共識。在國內，除了郭愛君、顧建光、鮑靜以及筆者等曾對此概念專有論述外，目前學術界的研究關注也還不夠。

1990年代中期開始，有越來越多的國家對政府政策能力的降低產生擔憂，許多國家和地區開始將注意力轉向建設（或重建）政策能力。對政策能力的擔憂，主要來自于公共部門的環境變化，包括公共管理改革如私有化、小型化和外包及全球化等外部環境的變化以及國家與社會的互動影響。國際上越來越多的認同，在政策制定中的能力建設可以顯著地改善公共產出。

學術文獻提供了許多不同的政策能力的定義，各自側重不同的維度和視角。一方面，多數學者從政府視角來給政策能力下定義，如“政府做出明智選擇的能力”，“檢視環境和設定戰略方向”，“權衡和評估政策選擇的影響”，“作適當的知識運用的政策制定”。雖然這方面的分歧老生常談，具有足夠的政策能力是政策成功的一個必要的先決條件，但概念定義存在的極大分歧阻礙了對它的更好理解、診斷以及實踐上的改進。另一方面，一些學者選擇了對能力進行限制來對其加以定義，只聚焦于可得性或具體和特殊的技能，如支持決策的政策建議。例如，將政策能力定義為“調集必要的資源作智慧的集體選擇，尤其是設定戰略方向，為公共目的分配稀缺資源” 。其他學者也同樣保留了這個相對狹窄的聚焦點，但包括更多的技能和資源，如那些與政策相關知識的利用和獲得，框架選擇的能力，分析政策中定性和定量研究方法的運用，溝通的有效以及利益相關者管理策略。最后，還有一些學者呼吁更廣泛的定義，認為政策能力不僅包括決策，還應該包括政府對其優先選擇的有效執行行動。更有一些學者已經集中于進行治理的元層面。例如，將政策能力定義為是現代政府的劃槳功能，將多重組織和利益聯合起來的能力形成一致的政策結構。還有的遠遠超出政策制定的范疇，強調良好治理的系統性和結構性的先決條件，如誠實、法治、擇優任用、社會信任和合法性作為政策能力的重要組成部分。

對于政策能力概念是否應該被限制在政府或公共服務能力方面，還是應該延伸至非政府組織與私營部門仍存在爭議。從政策能力提上研究日程的背景來看，政策能力的概念應包括可獲得資源的性質和質量來制定和執行政策，以及這些資源的籌集和使用的實踐和程序，不僅在公共服務中，甚至超越存在于非政府部門和整個社會。目前這種紛繁存在的缺乏實際操作性的定義導致在實踐中這個概念被使用得很有限，雖然學術界一直關注它。在學術界雖然提供了很多政策能力的不同見解但強調的維度各異的局面下，還沒有系統的努力來發展一個政策能力的工作定義，以囊括所有上述這些要素及其相互關系，因此，開發一個概念性定義和框架，有助于為政策制定者和分析家提供一個關于政策能力如何評估并尋求建設和改善的更好理解。

政策能力的概念性框架建構

（一）政策能力的基本框架及其特點

因循上述思路，政策能力的操作性定義即為一套技能和資源，或是履行政策功能所必須的勝任力和實力。從能力類型而言，構成政策能力的關鍵技能或能力可以分為三種類型：分析、管理和政治能力。這三個能力都涉及三個層面的資源，即個體、組織和系統層面，如此產生了九種與政策相關的基本能力，共同構成政策能力的概念性模式框架，如表1，也是本文應用于評估城市治理的政策能力模式框架。上述定義足以涵蓋上述學者們所界定的政策能力的各個方面，并可以明確和直接的方式來展示它們之前的異同。

這個政策能力框架除了綜合了上面已有的研究文獻，還具有以下顯著特點：

首先，它不局限于政策制定過程中某一特定功能、階段或任務，而是涵蓋了所有的政策過程，包括議程設置、制定、決策、執行和評估。需要認識到，政府面對執行這些政策功能的挑戰性質是完全不同的，而且政府在履行某一項任務時足夠的能力并不保證能夠有效地履行其他任務或職能。同時，它允許存在這樣的可能性，常常有一些技術和資源，可在整個任務環境中共享。

第二，顯著不同的是，這個概念超出了在政府層面理解政策能力，認識到廣泛的組織如政黨、非政府組織、私營企業、國際機構以及多個政府機構都參與決策過程，因而它們的能力也影響政府自身的執行能力。因此，一個政府的政策能力在政策結果的產出上具有關鍵作用，政策制定的利益相關者的能力也是政策能力的一個重要方面，需要同等對待。

第三，分類法考慮到在嵌入式能力模型中，系統層級資源會影響組織層級資源，反之亦然，正如組織和個人層面資源也以相同的方式互動影響。在系統層級，來自整個社會對公共機構的支持和信任程度以及政策制定者運作于其中的經濟和安全系統的性質，是政策能力的關鍵部件。雖然政策能力的現有定義往往側重于宏觀層面的能力，如整個政府或國家，但這樣一個層次的政策能力不是存在于真空中，在政策執行過程中的關鍵功能發揮還是由個人和機構的技能和能力發揮決定性作用。在個人層面，政策專業人士如政策制定者、公共管理者和政策分析家，在確定如何在政策過程中完成各種任務和功能中扮演了關鍵角色。組織層面的信息基礎設施的可用性和的有效性，人力和財力資源管理系統和政治支持，可以增強或減損個人能力。

第四，值得重申的是這個概念框架定義的政策能力就是在每個水平上的技術和資源的組合會產生什么樣的結果。分析層面的能力有助于確保政策行動是合理的，在這個意義上，如果實施可以有助于政策目標的實現。運營層面允許資源與政策行動資源相配置以便它們可以在實踐中實現。政治層面的能力有助于為政策行動獲得和維持政治支持。

雖然這些分析、管理和政治層面的能力是相互連接的，它們均受不同考慮的支配，以及對政策進程的貢獻是可分離的和不可替代的。不過，可能并非要求所有能力都有具體行動來確保成功，某些時候有的可能比其他兩個更重要。這種關鍵能力的分類提供了在實踐中的概念應用的優勢，三種能力中任何一種能力的改進都受不同的過程影響。

政策和治理能力的多維視角使我們更好地理解為什么政策失敗普遍而持久存在：政策的成功需要高水平的分析、管理和政治能力，但并不總是需要同樣的尺度，建設并實現所需能力在實踐中比較困難達到但也并非不可能。

（二）政策能力的操作化解析

政策能力本質上就是上述三種能力或技能的函數，它們影響政府與其他治理者之間關系的能力：分析能力，有效產生和審查替代性的政策選擇； 管理能力，使政府資源能夠有效地解決政策問題； 政治能力，使決策者和管理者擁有制定和實施自己的想法、方案和計劃所需的掌控和支持。

這些技能或能力是政策成功的關鍵。不過，它們也必須依靠充足資源的可得性來確保其得以正常動員和運作。首先，資源、技能和勝任力必須存在于個人層面上，這使政策工作者和管理者可以參與并促進設計、部署和評估政策。它不僅包括他們要有能力進行分析，而且必要時還要學習和適應變化。其次，資源、技能和勝任力也必須可在組織層面獲得。它們影響組織其成員履行政策職能的能力，過分限制個人的決定能力或政策工作者的士氣的組織特點，可能會削弱一個機構實現其功能的能力。與政策能力最相關的組織條件往往與信息、管理和政治支持相關。最后，系統層面的能力包括公共機構獲得的社會支持和信任水平。它們是組織和公共管理者履行政策功能的關鍵決定因素。自上自下所獲得兩方面的政治支持都是至關重要的，因為機構和管理人員自身及其所獲得資源必須被認為是合法的。分析、管理和政治能力三種能力在個人、組織和系統三個層面上所需要體現的資源和能力的水平和維度如表2所示。

對于政策能力的分析能力維度，首先，政府政策成功的可能性主要取決于政府政策制定者是否擁有用于診斷問題和發展適當的戰略以解決這些問題的政策分析技能。“政策分析能力”，即員工獲取和使用內部和外部知識的能力，以及獲得和應用相關科學知識和分析技術的技能。例如，循證決策就要求個人要有必要的汲取能力，也就是識別、制定、實施和評估政策時吸收和處理信息或證據的能力。政府在制定政策時往往不使用證據，主要是因為缺乏相應的分析技能。任何在這方面內部能力的匱乏都不太容易由任命的外部顧問來抵消，因為這需要他們具有相當的技術能力給予外部顧問開發足夠的授權范圍，將其付諸實踐并評估其輸出。

政府還必須具備“組織信息能力”，運營一個有效信息和政策分析系統。在公共部門機構的內部和跨部門之間建立收集和傳播信息的架構，在有效地制定、實施和評估公共政策時將發揮關鍵的作用。開發一個有效的信息系統能夠更快地發現和分享信息，并無需重復工作的情況下提供現有信息的重復再利用。這樣的系統如果正確設計和實施，將在提高整體治理績效中發揮舉足輕重的作用，因為大量政策經驗信息存儲在一個組織無數的網點中，如果它們可以方便獲得，便可為政策選擇的產生和現實生活的后果提供足夠的洞察力，整理并充分利用信息，使其為其他政策制定者使用，并以成本極小的情況下為政府帶來良好收益。一個好的信息系統還也可以加速創新，連接公眾以更便捷和頻繁地開發合作。在組織內部，當提高其他分析能力的運用時，更新的信息技術可以提供改善融合和協調的潛力。信息和通信技術的改進在保持組織內的機構記憶和促進政策學習有巨大的潛力。不斷強調問責制，透明度和參與性的政府同樣突出強調社會中信息技術和知識體系的重要性。

在更大的層面，社會中的總體知識體系或“知識系統能力”是政策和治理能力的第三個顯著元素。這是指在一個社會中教育和科學設施的一般狀態，它影響著公眾、政府和其他政策工作者獲得低價且高質信息的可用性、速度和可進入性。雖然這種類型的能力在許多方面可能難以迅速改變，但事實上各方主體都依賴它以有效地完成自己的分析任務。

（三）政策能力的管理能力維度

在管理層面，“管理專業能力”或執行關鍵管理功能的能力，如規劃、人員編制和預算和指導是政府的總體政策總體能力的第四個重要的決定因素。最重要的個人能力和管理技能包括：溝通能力；領導；團隊合作；預算和財務管理；決策和解決問題；道德和誠信。溝通技巧需廣泛存在于組織內部，必須給員工傳達目標、運作計劃和操作程序，以及同樣重要的是，必須在這些方面給后者以發言權。領導力位于公共管理者技能排列表的頂端。領導尤為關鍵，如果團體要承擔一個新的挑戰和制定新的戰略以實現他們。現代管理人員也需要在預算編制、會計和人力資源方面有一些專業的了解。這些技能是可以由組織傳授和管理者獲得。

在組織層面，管理人員需要“行政資源能力”以有效地發揮作用，包括資金和人員方面等管理者的工作，以及機構內和機構間溝通、協商和協調等。在系統層面，管理人員的表現依賴于“問責和責任制的能力”，包括如何訓練有素，招募，提升能力的職業系統的存在，以及明確的規則和參與等韋伯行政系統的特性。

（四）政策能力的政治能力維度

除了領導能力和談判技巧，解決沖突，以及財務和人力資源管理，政策行為者所需的一項關鍵技能是政治的知識和經驗，或“政策敏銳性”，這就是所謂的Head所說的“政治知識”組合，Tenbensel稱為“實踐智慧”。政策敏銳性讓政策管理人員能夠快速和準確地判斷不同政策的可取性和可行性，考慮管理者、政治家、利益相關者或公眾認為哪些是可行的還是可以接受的，哪些他們不會考慮和為什么。不僅在一個組織內需要政治敏銳感，而且在廣泛的大環境對于政策行為者能夠發揮在決策過程中發揮有效作用也是至關重要的。識別關鍵角色，并了解他們的基本利益和意識形態以及其中的關系，是成功公共管理者的必要特質，如同像政治權衡的理解對競爭中的參與者和利益方之間的協議是必要的。對主要利益相關方的理解以及其關鍵利益、策略和資源是個體政策行為者的政治敏銳能力上的部分關鍵部件。

在組織層面，如良好的工作關系的存在或“討價還價”因素是“組織政治能力”和有效治理的核心。在組織內部，如何推動政策提上日程和政策建議被接受，都考驗著組織政策能力的高低。必須在問責制中工作，確保政令暢通和績效獎勵或適當的懲罰。常規執行干預必須是戰略性的，并避免臨時干預，這將損害公共管理者的士氣和削弱自身的業務能力。同時，與公眾的雙向溝通的戰略與工具也很重要，包括公共利益游說，促進志同道合的政治精英網絡，建立聯合陣線，以及測量了解民意等。

最后，在制度層面，政策能力顯著的方面是整體的“政治—經濟能力”。政府除了保障足夠的財政資源使其正常運轉以外，還要維護其合法性的存在，維護利益相關者和公眾對政府的信任。政府需要創造公共空間，讓公民可以討論和辯論事關他們切身利益的問題，以達到影響政策制定者的目的。在決策過程中公眾的討論和辯論有助于提高公眾對問題的認識，提高改革的主人翁意識。這需要一個活躍的民間社會、獨立的媒體、自由言論和集會的自由。信息自由或信息權利，尤其是在數字時代以數字形式呈現，正越來越被視為公民參與政策過程的必要先決條件。

綜上所述，要避免城市治理的失敗，加強政府政策能力已是必經之途。本文中政策能力分析超越了一般對政府解決公共問題能力的觀察，政策能力基本框架提供了一個識別政策能力差距的診斷工具，政策能力進一步的操作化解析更是對其所內含的每種能力類型進行了列舉，為其測量和評估、改善與加強提供了探索性思路。基于本文的篇幅局限，接下來將繼續結合我國的城市治理中的政策個案進行剖解，從而更具體地確認城市政府政策能力現狀以及可能存在的結構性問題，以及城市治理轉型過程中所需要的關鍵能力類型支撐及其提升路徑。

（作者系北京師范大學珠海分校法律與行政學院副教授，管理學博士）