烏魯木齊市社區治理模式豐富了城市治理現代化的內涵

韓光武

烏魯木齊市是新疆維吾爾自治區首府，是全疆政治、經濟、文化、科技的中心，也是我國向西開放的重要門戶。全市現轄7區1縣和3個國家級開發區（經濟技術開發區、高新技術產業開發區、甘泉堡經濟技術開發區），總面積1.4萬平方公里，其中建成區391.2平方公里。全市總人口近500萬人，其中常住人口346萬，城鎮人口占90%，有漢、維吾爾、回、哈薩克、蒙古、柯爾克孜等51個民族，少數民族占總人口的四分之一，是全國城市化率最高的省會（首府）城市，也是全疆唯一特大型城市。

烏魯木齊市社區的基本情況

近年來，烏魯木齊市堅持“群眾第一，民生優先，基層重要”理念，全面加大人、財、物向社區傾斜的力度，投入80億元加強社區建設，抓好社區“十有”（有人員、有編制、有陣地、有經費、有食堂、有便民服務隊、有警務室、有巡邏車、有職級待遇、有文化活動中心、有管理考核制度）建設，使社區組織真正成為了一級實體組織，構建了社區有人干事、有錢辦事、有陣地議事、措施切實有效、服務管理全覆蓋的新格局。

從社區數量方面看，烏魯木齊市推進社區實體化建設，堅持城市發展到哪里，基層組織和政權建設到哪里，服務管理就跟進到哪里，哪里基礎工作薄弱，就著力加強哪里，合理控制街道和社區規模。將轄區人口規模較大、治安亂點較多、維穩任務繁重的管委會（街道）進行拆分，新建管委會（街道），并按照每3 000戶或人口10 000人以上規模區域組建一個社區的標準，在維穩任務重、管理難度大的區域新建社區，進一步縮小管控幅度、提高管控力度。近年來，全市拆分新建街道（管委會）24個，新建社區337個，社區總數比2009年增加了一倍多。截至2015年底，全市共有82個管委會（街道）、22個鄉（鎮）、839個社區和175個行政村。

從社區經費情況看，烏魯木齊市切實保障社區經費投入，將社區工作經費納入市、區兩級財政預算，逐年增加資金投入。明確管委會（街道）工作經費不低于120萬元，其中至少30%的經費用于社區工作。自2011年開始，連續4年提高社區工作經費，由原來的6萬元增加到20萬元，重點社區達到30萬元。在此基礎上，2014年撥給每個社區10萬元維穩工作經費。出臺《烏魯木齊市社區工作經費管理使用辦法》及補充通知，為每個社區提供5 000元額度的備用金，規定在日常工作中，2 000元額度內的支出由社區書記、主任同時簽字后列支；2 000元～5 000元額度的支出由社區黨組織會議集體研究同意后列支；5 000元以上的報管委會（街道）同意后列支，保證社區有足夠的資金及時解決社區維穩和民生工作中的急迫問題，讓社區干部有資金為老百姓辦好事、實事。

從社區隊伍建設來看，不斷充實社區工作力量，進一步優化人員隊伍結構。通過調劑劃轉、精簡上層等辦法，為社區解決5 488個行政事業編制，通過從機關選調、公開招錄大學畢業生、從優秀社區工作者中選拔等方式，配備社區黨組織書記、副書記、委員和社區主任、副主任，并對行政事業編制使用和人員配備實行差別化管理，其中流動人口數量超過社區總人口50%的，配備國家干部7到10人，超過70%的，配備國家干部10到15人。通過嚴格標準、公開招聘等方式，面向社會選聘社區工作者和巡邏隊員，在區縣、街道（管委會）、社區普遍建立了50人、30人、15人的專職巡邏隊。每年向駐疆部隊招聘優秀退役士兵充實到社區工作，并放寬落戶和參加納編考試的條件。截至2015年底，烏魯木齊市每個社區工作人員由過去的5～7人增加到目前的50人左右，重點復雜社區達到60人以上，全市社區工作人員達到3.2萬余人，人員力量是2009年的10倍多。

從社區陣地建設看，將基層陣地建設列為市重點建設項目，堅持以財政投入為主，采取開發配建、老區改造、購買新置等方式，大力加強基層陣地建設。2009年以來，全市共投入20.6億元用于基層陣地建設。截至2015年底，除部分新增社區外，全市社區辦公用房面積普遍達到400平方米以上，其中78個社區達到1 000平方米以上，米東區的象新社區面積甚至達到了3 500平方米。所有社區均建有“一站式”服務大廳、文化活動中心、警務室、視頻監控室、食堂、備勤室等，有的社區還建有廣播站、社區學校、幼兒園、托老站等，確保基層陣地三分之二面積用于服務群眾。

從社區環境建設來看，不斷加大社區基礎設施的投入力度，全面改進社區的工作環境和條件。為每個社區各配備1輛便民服務和警務巡邏車，方便社區能及時有效開展維護穩定和服務群眾工作；建立475個社區食堂覆蓋所有社區，解決社區工作人員午餐問題。在一、二級響應期間，社區食堂還為值班人員提供三餐；設立了社區人員備勤點，所有社區工作人員一人一床，保證值守人員能及時得到休息。

烏魯木齊市社區治理模式產生的原因

近幾年，新疆的社會穩定狀況日益受到關注。在一個急劇變動的時代求穩定，在中國是一個普遍性的難題。但新疆的穩定問題又有其特殊性，民族宗教問題疊加、經濟社會問題交織，國內外敵對勢力、分裂組織不懈圖謀，影響新疆穩定的各種因素錯綜復雜。2009年烏魯木齊市發生“7·5”事件，教訓慘痛。此后，中央政府高度重視，地方政府奮發努力，援疆省區積極支持，新疆出現民生改善聲勢浩大，基層維穩力量日益強化的局面。

（一）烏魯木齊市的特殊區情決定了它面臨的維穩壓力和其他方面壓力

烏魯木齊市是多民族聚居地區，宗教氛圍深厚，特別是流動人口居多，隨著烏魯木齊市城市建設規模的不斷擴大，流動人口數量也不斷增加，流動旺季人數可達100萬。從烏魯木齊市流動人口近五年來的登記情況總體來看，流動人口數量呈現出上升趨勢的特點。從烏魯木齊市天山區流動人口法律法規及法律意識情況看，流動人口對法律知識知之甚少，法律意識現狀令人擔憂。大多數流動人口對法律之間的關系認識有所偏差，法治觀念落后。有部分少數民族流動人口以宗教教義代替法律。這種特殊的區情給烏魯木齊市社區穩定造成嚴重的壓力。

面對烏魯木齊城市現代化建設，突發性事件、重大安全事故、重大自然災害等的預防和處置能力也面臨極大的挑戰，尤其是在烏魯木齊市老舊社區，基礎設施差，安全隱患多，社區居民安全知識匱乏，為社區埋下了風險種子。在日益復雜的社會穩定形勢下，這一系列風險彼此之間又會產生相關性，給城市社區治理帶來較大難度。

（二）烏魯木齊市社區治理模式也是對中國改革開放以來社會發生巨變的深刻反思

改革開放以來的社會和改革開放以前的社會已不可比擬，社會已發生了深刻的變革，社會出現了許多新特點。

改革開放以前的社會，搞的是社會主義計劃經濟，社會主義市場經濟還沒有完全展開，絕大多數公民都是單位人，單位管著人的從生到死，人的流動性和現在不一樣，改革開放以來，我國社會結構的一個巨大變化是大量社會成員從“單位人”轉變為“社會人”。在城市就業總人口中，過去“單位人”占95%以上，而現在這個比例不斷下降。隨著老百姓從“單位人”向“社區人”轉變，社會管理方式也從“單位”向“社區”轉變，可是，隨著社會主義市場經濟的加快發展，大多數國有、集體所有企業的破產、退出，原有單位制模式下的各種社會事務，如各類企事業、機關單位所包辦的個人醫療保障、退休、住房、子女入學等問題，已由單位統包轉向社會管理，城市社區也由原來單純的居民住區演變成各種社會群體的聚集點、社會單位的落腳點和各種利益關系的交匯點，大量人口的自由流動，使社區成為了各類人員匯集的“共同體”，它所承擔的社會事務，不僅凸顯了社區的社會服務功能，而且自然成為相應的承接管理載體，城市社會的生活需求、利益關系、群體矛盾、階層結構和運行機制都在社區有其對應的表現。因此，當前社區已成為經濟社會的一個“全息縮影”。特別是近年來隨著社區功能的不斷擴大與完善，地域性社會管理功能的不斷強化，其社會利益關系調整和利益整合功能的影響力也日益突出，使社區逐步成為有效緩釋化解各類社會矛盾的第一道防線和基礎平臺。在這樣新的歷史背景下，人們對社區的認識也必須不斷與時俱進，重新反思社區的性質和定位。

以上這些新情況決定了烏魯木齊市必須結合自己特殊的市情進行社會管理創新，特別是要對最基層的社區進行管理創新，闖出一條適合管用的烏魯木齊市社區治理模式，以打實烏魯木齊市長治久安和社會穩定的基礎。

烏魯木齊市社區治理的探索與創新

烏魯木齊市特殊的地緣和區位優勢，決定其在全疆的發展穩定大局中具有至關重要的作用，始終處于新疆反分裂斗爭的前沿陣地，是境內外敵對勢力滲透破壞的重點地區，維護穩定團結的任務十分繁重，給社區管理與服務帶來了非常大的壓力。近年來，烏市立足市情實際，采取一系列積極有力的措施，不斷提升社區治理能力。

（一）逐步下放權力，加強基層政權組織建設

2005年，烏魯木齊市委八屆六次全委（擴大）會議提出構建“兩級政府、三級管理、四級服務”的城市管理體系，明確城市管理權限下放的實施辦法。2009年12月，朱海侖書記在市委九屆八次全委（擴大）會議上的講話中指出：要深化街道社區體制改革，突出抓好街道社區基層組織建設，把社區作為一級政權組織來對待。各區縣紛紛以市委把各區建成完全責任政府為契機，認真做好市級部門下放權限的承接工作，進一步向街道（管委會）和社區下放利于開展工作的權限，做到責權利相統一，實現了為民辦事由原來的區縣、街道（管委會）、社區“三級流轉”向便民服務大廳“一站式辦結”轉變。

（二）整合各種資源，健全維護穩定、服務群眾機制

著眼維護群眾根本利益、增強社區治理能力，烏市注重頂層設計，在制度設計上進行改革。2010年，朱海侖書記提出了“大政法委、大建委”的新概念，為社區維護穩定、服務群眾提供制度保證。目前，烏市通過創建大政法委體制整合了公安、政法和基層等維穩力量，使社區居民的生活更和諧、有序。通過創建大建委體制，將水務、電力、燃氣、熱力、路燈照明和物業管理等方面的權利納入一個機構管理，整合所有力量，統一協調，使社區居民的生活更便捷、有效。

根據烏魯木齊市委“大政法委體制”思想的要求，區委書記任大政法委書記和區公安分局黨委第一書記，公安局局長擔任區委常委，落實區委、街道（管委會）、社區書記“一把手”維穩第一責任。形成了情報信息研判、統一指揮決策，協調各方聯動、快速反應處置的維穩工作新格局，確保了第一時間處置好第一現場，真正把穩定是硬任務和第一責任的要求落到實處。同時，不斷完善簡單、管用的區、街、社區三級應急處突預案，有針對性地反復開展實戰演練，加強應急處置協調聯動，強化敏感時段、重點區域網格化巡邏防控，切實做好在發生突發事件時“快”字當頭，確保維穩“硬招”常抓不懈，遇事迅猛“一招”制敵。目前，全市社區嚴格落實“一區一警”和“一區多警”警務管理模式，組建應急分隊，構建了以公安隊伍為主力，專職巡邏隊和民兵應急分隊為骨干，街道社區干部為基礎，社區治安聯防員和轄區單位保安等為補充的基層維穩力量體系。2010年，“大政法委體制”初見成效，烏市一年的刑事、治安案件同比分別下降17.4%和13%，各族群眾安全感明顯增強。根據“大建委體制”思想的要求，建立由區長任主任，區委、區政府分管領導任副主任，區委、區政府相關部門、街道（管委會）及轄區相關單位主要負責人為委員的大建委。賦予大建委水務、燃氣、熱力、路燈照明等方面管理權限，著力解決市、區兩級政府在社會管理服務方面條塊分割等問題，調動了各區強化城市建設管理的積極性，實現了市委“以改善居民生活環境為出發點和落腳點”的城市服務管理理念。2012年1月8日，烏魯木齊市社會服務管理局的正式成立，各區縣同步設立社會服務管理局，專門負責社區各項民生事務。同年，烏市社會服務管理局在全市5個區縣中建立了由542人組成的信息員隊伍，廣泛收集民情民意。

（三）完善激勵機制，不斷充實社區干部隊伍

為了滿足社區工作日益繁重的需要，不斷充實人才隊伍。

一是為表現突出的社區工作人員解決編制問題。堅持把群眾滿意度作為納編考試的重要衡量標準，把納編考試總成績設置為民主測評、業績考核和測試成績三部分，其中由社區工作人員和服務對象代表參與的民主測評和業績考核兩項得分占總成績的90%，而測試成績僅占總成績的10%，真正實現了干的好的考得好、干的好的選得出。自2011年開始，連續開展社區納編工作，先后將2 400余名社區非在編工作人員納入事業編制管理。

二是創新人才選調機制。出臺了市區兩級事業單位管理崗位面向社區招錄遴選干部辦法，明確規定從2013年起市區兩級事業單位管理崗位出現空缺時不再面向社會招考，一律從基層選選。截至2015年4月，已經遴選303名優秀社區工作人員到市區兩級事業單位工作。同時，建立市區機關與街道社區干部雙向交流機制，根據工齡、任職、考核以及表彰等情況，采取量化打分、自主選崗的辦法，按分數由高到低的順序，讓社區書記、主任自主選擇機關單位的崗位，2014年共選調22名優秀社區書記、主任到市屬部門中層領導崗位任職。同時，選派37名機關干部到管委會（街道）、社區任職（掛職）。

三是建立健全社區干部激勵機制。在發展黨員、評優、確定科級后備干部等方面向社區干部傾斜，增強社區工作的吸引力。近年來，先后提拔了71名街道（鄉鎮）黨政正職為副縣級，提拔了2 023名街道、社區干部為科級，501名社區民警提拔為科級，對一些在重點復雜片區管委會擔任書記的同志予以重用，安排到重要領導崗位（講話稿）；制定出臺《社區黨組織及工作人員業績考核辦法》，對考核達到一定等次的社區工作人員給予每月200元到300元不等的獎勵（調研）。同時，社區樓棟長和農村十戶長年人均報酬分別增加至1 200元和600元，調動了基層工作人員的積極性（調研）；出臺減輕社區工作者工作負擔的“六項要求”，杜絕各級各部門隨意借調社區干部，大幅壓縮社區300余項行政事務性工作和考核評比項目，保證社區工作人員有充足的時間和精力服務群眾。

（四）創新治理機制，提高治理主體參與力度

近年來，烏魯木齊市各社區針對轄區社會管理事務繁雜、為民服務工作量大、信息掌控難等問題，不斷探索駐地企業、居民等治理主體“共管共治”機制。一是探索物業企業參與社區管理試點工作。沙依巴克區揚子江街道匯月社區以充分調動物業企業各項人力物力資源為主要途徑，以進一步強化社區服務群眾和維護穩定的能力為主要目的，成立了社區管理領導小組，建立物業企業及社區和諧共管、互商互補的社區治理運行新機制。社區書記任社區管理領導小組組長，物業公司負責人任副組長，社區與物業企業簽訂“保穩定、促和諧、共發展”協議書，雙方共同對社區內的出租房屋、流動人口、重點人員、安全生產、環境衛生、群眾文化體育等工作，實行齊抓共管。通過這種新的機制，社區黨組織在地區單位、社區居民當中的影響力和號召力進一步增強，物業公司參與社會事務的熱情得到進一步強化，居民認可度有明顯提高，和諧社區建設取得新進展。二是探索居民群眾參與社區管理運行的新機制。近年來，烏魯木齊市各社區通過設立社會組織，建立“百姓心聲站”、“百姓心聲信箱”、“民情日報”、“網絡互動平臺”等方式，拓寬居民群眾參與社區治理的渠道，使群眾反映的熱點難點問題在基層就能得到及時化解。天山區賽馬場西社區率先成立“勞動務工協會”，使轄區內長期無序流動、盲目求職、無助維權的流動人員有了歸屬感，社區治安明顯好轉。部分社區定期組織社區內的物業企業、居民代表、知名人士、社區民警、樓棟長、社區黨員等人召開社區情況研判會，通報近期社區警情、社情、民情的情況，商議解決社區居民存在的各類問題，加大居民群眾參與解決社區問題的力度。

（五）創新管理模式，提升社區治理能力

近年來，烏魯木齊市圍繞長治久安和跨越式發展的主題，探索完善社區“四化”管理模式，即單位化管理、網格化覆蓋、社會化服務和數字化支撐，形成推進社區信息化建設、提升社區治理服務水平的模式和路徑。

一是單位化管理。堅持把社區作為一個整體單位來建設，把轄區作為單位院落建設，把居民作為單位人管理，把出租房屋作為單位事業經營。社區單位化管理注重共同治理理念，通過召開居民會議的方式解決是否實行封閉式管理、轄區如何管理等問題，逐步探索共治渠道，截至2015年底，全市實行隔離封閉的“庭院”達632個。在全市社區推行“3366”限時工作法，針對新來租住房屋的流動人口，房東在3小時內向社區包戶干部和社區民警報告，社區包戶干部和社區民警在6小時內與新來流動人口見面，完成信息采集、上傳比對、核實登記等工作；退租搬離的流動人口，房東在3小時內向社區包戶干部和社區民警報告，社區包戶干部和社區民警6小時內與離開流動人口見面，完成信息注銷、上傳登記等工作。

二是網格化覆蓋。按照每200到300戶為一格，將全市839個社區劃分為6 281個網格，固定31 509名社區工作者為管理員，把社情信息采集、治安管理防范、矛盾排查化解、宣傳教育群眾、服務社區居民全部納入網格管理，實行分片包干、責任管理，并為每個網格配齊配強協助員、聯防員、調解員等，實行分片包干、實名制管理，把社情信息采集、治安防范管理、矛盾排查化解、群眾宣傳教育和服務救助等各項事務全部納入網格管理，落實到各級責任人身上，把管理服務觸角延伸到每個家庭，拓寬了社情民意的反映渠道。同時，建立健全指揮順暢、各方聯動、快速反應的應急處突機制，制定了社區（村）應急處突6項辦法，做到一旦有事，網格和社區各類維穩力量迅速集結，1分鐘內到達重點部位、2分鐘內到達一般區域現場。

三是“社會化”服務。根據社區實際情況普遍開展了社會化服務工作，不斷滿足居民需求。如成立85個街道社會服務中心、190支社區便民服務隊，在社區內建立“學生托管站”、“老年人日間照料中心”、“電子閱覽室”和“圖書室”，組建廣播站和電影放映隊，建立527個社區蔬菜副食品直銷點和100個牛羊肉直銷點，建立一廳式便民服務大廳，舉辦漢語和技能培訓班、建立社區愛心慈善超市、建立科普文化廣場等，內容、形式不斷創新，創建了很多服務的品牌，發揮了服務居民的重要作用。

四是數字化支撐。在社區建成視頻監控點7.1萬多個，做到對重點復雜社區所有巷道全覆蓋，一般社區主要巷道全覆蓋，不斷提升基層管理科學化、精細化水平。“數字化”社區建設項目主要由兩部分組成：一是數字化監控（技防）系統建設。目前，全市“數字化”社區視頻監控（技防）系統的立項、規劃、選點、布點等工作已完成，大部分重點社區的視頻監控系統已初步建成。二是“新疆數字城鄉綜合管理服務平臺”建設。“數字化”社區軟件系統采用自治區黨委組織部“新疆數字城鄉綜合管理服務平臺”。內容包括：部署“數字城鄉綜合管理服務平臺”信息系統、市級平臺軟硬件、視頻監控、通信網絡等。將視頻監視、網格監控、語音系統和接警平臺等子系統嵌入“新疆數字社區綜合管理服務平臺”，實現社區黨組織對轄區各項工作的信息化、數字化、扁平化管理。

烏魯木齊市圍繞長治久安和跨越式發展的主題，探索完善的社區“四化”管理模式（單位化管理、網格化覆蓋、社會化服務和數字化支撐），已成為烏魯木齊市乃至全疆城市治理現代化的重要內容，幾年來，烏魯木齊市社會政治大局保持持續穩定，經濟發展活力不斷增強，社會各項事業取得顯著成效，現代文化引領作用充分發揮，生態環境保護邁上新臺階，這些成就的取得其中一個重要的原因就是創新了城市治理現代化的基礎即社區治理創新。烏魯木齊市的社區治理模式也是一種特殊的治理模式，也還具有重大的理論價值，豐富了我國社區治理模式的思想寶庫。

（作者系中共烏魯木齊市委黨校科研處教授、副處長）