我國地方國有“僵尸企業”形成的主要原因及解決對策

葉子祺 劉鵬

摘要：我國地方國有“僵尸企業”長期存在、大而不倒，成為各級地方政府進行經濟體制改革的首要障礙。“僵尸企業”的成因很多，政府過度干預、公司治理結構畸形、缺乏償債能力和有效退出機制是地方國有“僵尸企業”頻出的主要原因。提出處置地方國有“僵尸企業”的對策：減少政府行政干預，正確引導輿論，完善配套政策措施，分類采取不同措施處置“僵尸國企”，或清理退出或兼并重組，最終使地方國企能夠真正自主經營、自負盈虧。

關鍵詞：僵尸企業；國有企業；政企關系

中圖分類號：F276.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）07-0124-03

我國國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。地方國有企業作為國有企業的重要組成部分，是實現新常態下經濟發展的重要一極，在我國全面推進穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險工作中起著不可忽視的作用。目前，我國部分地方國有企業虧損，不僅不能達到上述目的，反而成了拖累地方經濟發展、阻礙地方建設開放公平競爭市場體系的主要障礙，這其中最直接和突出的表現就是國有“僵尸企業”的產生。所謂“僵尸企業”，是指已停產、半停產、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補貼和銀行續貸維持經營的企業。這些企業不僅浪費社會資源，增加社會管理成本，而且妨礙公平競爭市場體系的建設，擾亂市場秩序、易引發金融風險。“僵尸企業”的成因較為復雜，本文基于地方國有企業現狀，從政府干預的角度，深入剖析地方國有“僵尸企業”形成的原因，并提出處置“僵尸企業”的措施建議。

一、我國地方國有“僵尸企業”現狀

從地域分布來看，由于僅有少數省份發布了“僵尸企業”摸底調查結果，難以繪制出一份相對完整的“僵尸企業”分布地圖，不過通過梳理公開數據發現，經濟發達省市“僵尸企業”數量多但是壓力小，東北老工業基地、部分資源型省份“僵尸企業”數量不突出但出清任務艱巨。以遼寧省為例，公開數據顯示全省目前保留的國有“殼企業”為830戶，它們一無有效資產、二無生產經營活動、三無償債能力，只留下人員與債務包袱。與東部經濟發達省市相比遼寧省財政資金不足、經濟發展滯緩，解決國有“僵尸企業”問題困難重重。

從行業分布來看，“僵尸企業”主要集中在鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石化等產能過剩領域，在目前經濟形勢下這些企業更難打開銷路扭虧為盈。

從地方國有企業績效來看，僅就管理較為規范、對企業盈利能力有較高要求的A股市場來說，國有“僵尸企業”因補貼死而不僵的例子亦不再少數。直接數據顯示2013年地方上市國企僅重慶鋼鐵、上汽集團、海螺水泥、金隅股份的平均補貼就高達10億以上，除去補貼企業經營則是幾億甚至是幾十億的虧損，卻依然不倒。2014年A股上市公司累計獲得323億的政府補貼，其中61.64%流入854家地方國有企業與中央國有企業，這其中就有不少“僵尸企業”。而上述百億補貼還不包括地方政府所提供的非現金支持如銀行貸款、土地水電折扣等。從間接數據來看，“僵尸國企”的主要資金輸送來源為商業銀行。據有關數據顯示，2015年四季度末我國商業銀行不良貸款余額12744億元，同比增加51.2%，商業銀行不良貸款率1.67%，同比上升0.42個百分點，這是該數據連續第10個季度環比上升。

二、我國地方國有“僵尸企業”形成的主要原因

（一）政府過度干預

1.為擴大地方政績盲目擴大國有企業生產規模。當地區經濟滑坡時為了實現穩就業等目標，地方國企開始在政府斡旋下向銀行大量舉債，盲目擴大生產規模，不僅產生了大量的過剩落后產能，更重要的是國有企業規模具有棘輪效應，經常是只大不小，長此以往當進入到下一個經濟周期的時候，過于臃腫的組織不但低效而且使高昂的勞動力成本也成為企業“瘦身發展”的一道門檻。

2.企業出讓發展資金支援地方。由于地方或上級的行政命令國有企業大量出借資金支援地方，同時地方政府挪用、占用地方國企發展資金的現象屢見不鮮，更有甚者在國家限制“三公”經費和地區辦公設施建設時，部分國有企業負責人為迎合上級政府，經常主動免費出租出借辦公場地、高檔車輛給政府官員，將原本企業擴大再生產的資金另做他途。

3.企業被強制接收不良資產。為維持穩定，地方政府通常會指定經濟效益好的國有企業強制合并或整體接收效益較差的企業，在資產重組中，不僅不考慮企業性質的差異，更是把不良資產與負債強制搭售給國有企業，造成企業賬面資產雖然增加但是實際壞賬呆賬卻比比皆是，最終使效益好的企業同樣擺脫不了發展困境，陷入由盈轉虧的被動狀態。

（二）公司治理結構畸形

從地方國有企業的治理結構來看，地方政府與國企負責人之間不合理的契約關系致使企業治理結構畸形。具體表現在以下兩個方面：一是剩余索取權與控制權不匹配。地方國企的最大問題就是產權虛置，名義上是全民所有的國有企業實際上剩余索取權卻被地方政府所掌握，而國企負責人雖然在很大程度上享有對國有企業的控制權但由于不是企業的最終剩余索取者與風險承擔者，故不可能像真正股東那樣從資產增值的角度來監督控制企業，在面對隨時可能的政治風險與不能得到充分保證的經營回報時，一些國企負責人把經營企業當成了仕途的跳板，只注重短期效益則成為了必然。二是多限定因素與低獎勵機制使得對國有企業監管不力。計劃經濟時代，國家通過對計劃指標數的設定來規范企業正常經營活動，在保證了國有資本的主要流動方向的同時，實際上對企業負責人的考核就只剩下了執行生產計劃這一個標準，考核起來自然容易，而在當前市場經濟瞬息萬變的形勢下國家很難出臺具體的標準來對企業經營決策所產生的后果進行裁定，也很難據此在事后給予國有企業負責人以合理的獎勵，加之企業內部現有體制的約束，同級紀委很難對國企負責人甚至是重要崗位進行監督，而中小股東又監督乏力，在多重因素的影響下對國有企業監管難以奏效。

（三）缺乏償債能力

一是地方政府的維穩政策加劇國有企業償債難。由于國有企業肩負著保證充分就業維持地區經濟發展的重大社會責任，在現有地方國企體量大、涉及范圍廣、職工眾多的條件下，地方政府出臺政策著力點在維穩而非扭虧，如穩崗補貼等措施雖然一定程度上緩解了企業運營壓力，但是從長期來看不利于企業降低勞動成本，更不利于企業負債問題的解決。二是國有銀行的自身定位決定了國企債務只增不減。國有銀行肩負著搞活國有企業與控制經營績效的雙重使命，出于自身利益考慮，不敢使已經嚴重資不抵債的國有企業破產，寧可長期將明知不能收回的壞賬掛賬處理，也不將國有企業的不良債權暴露在陽光之下，同時為了防止出現“僵尸企業”破產產生潛在危機銀行不惜為原本扭虧無望的“僵尸企業”提供多種方式的融資，使其能夠繼續運營下去，最終到期償還的本金與利息壓力成為懸在國企頭頂之上的達斯摩克之劍。

（四）缺乏有效退出機制

缺乏有效破產機制是國有“僵尸企業”長期存在的重要原因。一方面體制障礙使得國企兼并、重組面臨挑戰。由于地方政府缺乏對破產清算企業職工合理安排致使兼并重組受到多方掣肘。國企負責人尤其是臨近退休的負責人，為保證其能夠繼續享有特定行政級別與退休待遇而且能夠最大程度上避免暴露公司不規范甚至違法問題而反對或阻礙兼并、重組。員工則更多出于對未來工作的穩定性與待遇的可預期性而反對或阻礙兼并、重組。最終二者的反對合力使得兼并、重組困難重重，直接表現就是，省級國企很難被市級國企兼并，地方國企很難被民營企業兼并。另一方面破產退出程序冗長使得企業退出難上加難。從依法退出程序來看，通常情況下，從地方政府批準破產到法院執行及履行系列破產清算程序要長達兩三年之久，這對債權人基于維護自身利益而主動提出申請債務人破產的必要性要求很高，同時在審理過程中由于國有企業中經常出現的資產狀況混亂、對外債權不明等問題使得破產執行效果往往不盡人意，債權人自然缺乏監督企業的動力。從社會輿論角度看，受傳統觀念影響，國企破產改制一般會引起巨大的社會輿論反響，最終使得接受破產資產的一方所負擔的實際成本遠遠大于對兼并企業直接支付的對價，在時間長、效果差、成本高的情況下地方國企很難有序退出。

三、處置地方國有“僵尸企業”的對策建議

（一）減少政府行政干預

由于地方國企與地方政府之間有千絲萬縷的聯系，民營資本對國有企業改革持觀望態度的較多，生怕紅頭文件替代法律條文，用時間換空間拖延執行結果，使得企業努力化為烏有。因此要在我國現有司法改革的條件下，保證司法獨立性，最大程度減少地方行政命令的干預。“僵尸企業”主要由市場機制決定其破產、重組或轉型。

（二）正確引導輿論

國有企業改革涉及的范圍廣，在改革中肯定會有部分人喪失自己的利益，因此一直以來只要有國有企業改革就會不可避免地流出賤賣國有資產的傳言，對此地方政府要堅持公正公開原則對企業的招投標等全程公示，并在改革過程中鼓勵職工代表、專家學者、黨員代表積極參與改制監督，形成政府、企業、專家、媒體、群眾等多重力量的監督，加大改制宣傳工作力度，為國企改革營造良好的輿論環境。

（三）完善配套政策措施

退出政策方面，對于完全不具有市場競爭能力或是扭虧無望的競爭領域實行國有資產破產特定審批程序，減少審批流程，縮短審批時間。同時將中長期拖欠國有企業應收賬款的客戶名單與公共誠信服務網絡相結合，定期公布，監督其盡快回補拖欠資金，保全國有資產財產，激發債權人要求“僵尸企業”破產熱情。稅收政策方面，保證在企業兼并后能夠借助報表合并的機會在一定程度上降低企業納稅負擔，或享受特定稅收優惠政策，拓展兼并“僵尸企業”進行稅收籌劃的空間。同時做好對接工作，對改制后職工特別是不具有完全工作能力的職工與鄰近退休的職工，在養老、社保、醫療、住房等多領域給予優惠政策補貼，同時結合民政、基層社區、村鎮力量，在低保和公益崗就業予以一定傾斜。

（四）分類處置“僵尸國企”

對待“僵尸企業”要堅持“重組救活為主、破產退出為輔”，可在國資委主導下成立專家組，科學界定“僵尸企業”性質，對于完全扭虧無望的殼公司要進行破產清算退出；對于專業技術較為先進、管理水平較高的公司要進行重組救活。企業提出破產申請后由專家組進行審核，對審核結果專家組終身負責。在通過審核認定有發展潛力后，銀行應對特困國有企業采取免息停息以及寬松的還本付息政策、地方稅務機關應對企業的歷史性欠稅等暫停收繳處理。對不同規模的國有企業采取不同的措施：

1.對小型地方國有企業鼓勵采取管理層收購（MBO）與職工持股并行

首先對國有資產進行清產核查，財務審計、資產評估委托第三方會同國資管理部門、地方紀委聯合進行，對小型國有企業管理層收購銀行應出臺相應支持政策，按照管理層收購出資比例提供相應貸款或稅利優惠政策。并鼓勵用小額信貸對小型國有企業的員工持股方案給予資金支持，努力實現員工集資、管理層出資、銀行補貼三方合力，共同解決MBO與職工持股難度最大的融資問題，同時對企業資產的劃撥一定時期內保證撤銷權的行使權利，對負責劃撥國有資產的有關負責人實行終身追責制，保證國有資產不流失。

2.對中型地方國有企業鼓勵采用優先股改革

將國有股大部分轉化成優先股即地方政府不再對國企重大事項享有表決權，也不再對董事會享有代表席位，而是由民營資本以自身財產作為抵押換取其對企業發展的控制權地位，地方政府每年享有固定股息、強制分紅的優先股紅利，同時可以在現有非累積優先股的基礎上，嘗試在企業中推行與公司利潤掛鉤的優先股制度，即當年終強制分配優先股股利后，如果還有剩余利潤優先股股東可以與普通股股東享有二次紅利。可以根據發展需要提高優先股股東在監事會、獨立董事會中的比例，擴大優先股股東恢復行使表決權的范圍，如可以設定公司績效，當達不到要求時予以轉回，或設定一定期限，到期后根據全體股東意愿決定是否繼續實行優先股改革的政策等多種方式促進地方國有企業的健康發展。

3.對大型地方國有企業鼓勵民營資本參與改革

由于大型地方國有企業規模巨大，在市場經濟條件下能夠出資注資實現控股地位的民營企業不多，因此大型國有企業可以嘗試增發普通股股票，稀釋國有股權，同時對于民營出資部分予以部分補貼。民營企業參股大型國有企業一定百分比后享有特定事項一票否決的權利，在公司銷售、財務等重要崗位上都要保留參股民營企業的代表，保證當國有資產委托代理人出現違背市場經濟原則的行為時，民營企業不僅在資本市場能“用腳投票”，更能在公司內部管理中“用手投票”，最終形成民資與國資利益共享風險共擔的聯動機制。

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（責任編輯：郭麗春 陳鴻鵬）