廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作治理模式探究

摘 要：區(qū)域政府合作和整體性治理在協(xié)作與整合理念上的契合，使得政府合作整體性治理模式成為區(qū)域一體化發(fā)展的利器，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程也不外如是。在對廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作歷史沿革和現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其不足和原因之所在，進(jìn)而有針對性地提出政府合作整體性治理模式是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的有效模式。

關(guān)鍵詞：政府合作；整體性治理；廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）07-0171-03

一、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作沿革及現(xiàn)狀

自2006年成立廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以來，區(qū)域一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展取得可喜可賀的成績。每一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的快速發(fā)展都離不開政府的努力，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展也是離不開政府的努力建設(shè)，政府在經(jīng)濟(jì)區(qū)的利益、矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、文化交流等的建設(shè)中都扮演者非常重要的角色，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化鋪橋搭路，使經(jīng)濟(jì)區(qū)形成了良好的發(fā)展氛圍。

（一）組織制度建設(shè)

2006年3月22日，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會正式成立（以下簡稱“管委會”），并設(shè)立管委會辦公室（以下簡稱“灣辦”），同時(shí)下轄的南寧、北海、欽州、防城港四市也相繼成立灣辦的分屬機(jī)構(gòu)。灣辦的主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以此為前提協(xié)調(diào)各市政府工作。2010年1月24日自治區(qū)第十一屆人民代表大會委員會第十三次會議通過《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》（以下簡稱“條例”），2010年3月1日起實(shí)施。《條例》共30條規(guī)定，就北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位、管理體制、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域金融服務(wù)體系建設(shè)、鼓勵發(fā)展創(chuàng)新的相關(guān)規(guī)定等問題進(jìn)行了制度層面的解答，并提出下放行政審批權(quán)限，靈活把握政策的制定和實(shí)施，提高行政效率。

（二）公共基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)

廣西省是我國五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)之一，是中國唯一一個(gè)沿海自治區(qū)，它南面是北部灣，面向東南亞，西南毗鄰越南，東面毗鄰粵港澳，背面連著大西南，地理環(huán)境十分優(yōu)越，但由于廣西山地多平原少，公共基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)的難度就有所增大，這也給當(dāng)?shù)氐恼畮砹穗y題，有難題就有挑戰(zhàn)，有挑戰(zhàn)就有動力。基于此，當(dāng)?shù)卣诮陙砑哟蠼煌ㄔO(shè)施建設(shè)，廣西雖然是沿海自治區(qū)，但出海道路并非暢通，所以政府就努力疏通海上通道，使廣西海上交通暢通無阻，從而帶動一部分經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，廣西與周圍省份如云、貴、湘、粵等省份的公路也已經(jīng)疏通，隨著渝湛高速的開通、西南出海公路的建成，北部灣港口群和西南公路網(wǎng)構(gòu)成一個(gè)綜合的交通體系。在北部灣區(qū)域內(nèi)，“南北欽防”四市的高速公路網(wǎng)也修建完成，形成“1.5小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”?，F(xiàn)今交通工具多樣化，道路也是應(yīng)運(yùn)而生，北部灣交通建設(shè)除了公路網(wǎng)以外，鐵路的擴(kuò)展也是必不可少的，在政府的努力建設(shè)下，廣西北部灣的鐵路也形成了一個(gè)密集的網(wǎng)，鐵路的運(yùn)輸量多了好幾倍。航空方面政府也是加大了力度投資建設(shè)，又新建了兩個(gè)飛機(jī)場，港口也是著力規(guī)劃，讓海上的交通也是井井有條。總而言之，在廣西北部灣的公共基礎(chǔ)交通建設(shè)中，政府的努力必不可少，成果也是出乎意料的完美。

（三）產(chǎn)業(yè)布局

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展并不是只靠一個(gè)地方的政府努力就能完成的，區(qū)域一體化的建設(shè)需要各個(gè)政府部門精誠合作，其中，產(chǎn)業(yè)布局是區(qū)域一體化的重要建設(shè)部分?！稄V西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》就經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目布局以及保稅港區(qū)、出口加工區(qū)（含出口加工拓展物流保稅功能）、綜合保稅區(qū)、物流保稅中心等方面進(jìn)行了明確，自治區(qū)政府也在原確定的八個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上增加了一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)?！稄V西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃》的編制，籌性規(guī)劃了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，推動了產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、園區(qū)集群化發(fā)展、園區(qū)產(chǎn)業(yè)多樣化向?qū)I(yè)化的發(fā)展。

（四）文化建設(shè)

一個(gè)區(qū)域建設(shè)的完成不光是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，文化的統(tǒng)一也是重要的一部分，從秦始皇統(tǒng)一文字就可以看出建設(shè)一個(gè)一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)域文化的改革和認(rèn)同是相當(dāng)重要的。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府充分認(rèn)識到了這一點(diǎn)，所以一直為文化融合發(fā)展做著努力。經(jīng)濟(jì)的認(rèn)同也是需要廣大人民群眾的支持和認(rèn)同的，文化的融合和發(fā)展需要將文化去除糟粕吸收其精華，且在原有文化的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，這樣將文化進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，如此加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的人民對經(jīng)濟(jì)一體化的認(rèn)同。

二、存在的問題及原因

（一）政府間合作力度不夠，合作面比較狹窄

雖然北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府一直努力推進(jìn)區(qū)域的發(fā)展，并且設(shè)立灣辦，以此調(diào)節(jié)各市政府的工作，但是政府的合作力度卻不夠，彼此之間沒有協(xié)調(diào)得很好，在合作上還是很欠缺的，而且各個(gè)政府在合作面上也比較狹窄，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的建設(shè)并不是靠一個(gè)人的力量就可以完成的，是靠大家共同的努力才能做得更好的，毛主席說過：“人多力量大?！钡@句話并不是說人數(shù)多了力量就大，而是人們團(tuán)結(jié)起來力量大，所以各級政府要團(tuán)結(jié)起來，加強(qiáng)彼此間的了解和合作，多加交流，并且?guī)赢a(chǎn)業(yè)間的交流和合作，這樣使北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域建設(shè)得更加美好。

（二）缺乏完善的合作機(jī)制，合作流于形式

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市政府間的合作在利益協(xié)調(diào)、溝通交流、約束保障等方面都缺乏完善的合作機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上合作交流是非常重要的，因此有一個(gè)專門的合作機(jī)制是必不可少的，在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有成立一個(gè)正式的協(xié)調(diào)利益組織機(jī)構(gòu)，而區(qū)域利益的分配主要還是地方政府之間的會議協(xié)調(diào)和廣西自治區(qū)政府的干預(yù)，這種方式無法適應(yīng)長期的利益分配，很容易出現(xiàn)矛盾影響發(fā)展。北部灣的溝通交流主要是依賴于灣辦以及“廣西北部灣發(fā)展論壇”這種近似聯(lián)誼的會議性溝通，這些溝通方式是無法滿足正在建設(shè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的交流的。在約束保障上，到目前為止，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有形成完善的制度保障，這對經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展是非常不利的，所以建立完善的合作機(jī)制勢在必行。

（三）重外部合作，內(nèi)部激勵缺位

外部的合作非常重要，加強(qiáng)與外界的交流才能明確發(fā)展的方向，但是方向確定了，發(fā)展還是需要內(nèi)部的力量的，所以在外部的合作交流整合妥當(dāng)之后，對內(nèi)部的激勵和調(diào)整也是有必要的。目前，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府之間的合作還是靠上級政府的行政指令下以及經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化行政要求下被動接受的一系列非自主的合作形式，這樣無法將潛力發(fā)揮到最大而達(dá)到利益最大化，只有各級政府不遺余力地合作，內(nèi)部人員積極努力地完成任務(wù)，才會使北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展蒸蒸日上。

（四）全局觀念薄弱，難以統(tǒng)籌長遠(yuǎn)規(guī)劃

廣西的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個(gè)整體的概念，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展時(shí)，首先應(yīng)該做到的就是統(tǒng)籌發(fā)展，有一個(gè)大的建設(shè)藍(lán)圖，在根據(jù)總體的建設(shè)藍(lán)圖發(fā)展其中的細(xì)節(jié)，經(jīng)濟(jì)區(qū)的各級政府應(yīng)該以全局為重，在整體方向不變的前提下發(fā)展自己的特色，不能不管不顧地發(fā)展自身的經(jīng)濟(jì)和特色而忘了整體的方向從而偏離了目標(biāo)，廣西北部灣的政府領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該統(tǒng)籌全局將眼光放長遠(yuǎn)，不能將自己定位為井底之蛙，而應(yīng)該掌握好手中的方向盤，總管整體藍(lán)圖，指揮各級政府人員沿著正確的方向努力。各級人民政府也要加強(qiáng)全局觀念，放遠(yuǎn)發(fā)展的眼光，為廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展做出努力。

三、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作整體性治理模式發(fā)展分析

（一）政府合作整體性治理模式的內(nèi)涵

學(xué)界一致認(rèn)為，整體性治理模式是在對新公共管理存在的問題反思的基礎(chǔ)上提出的一種公共管理的新路徑，其主要針對新公共管理所帶來的碎片化、分散化等問題，倡導(dǎo)以協(xié)調(diào)、整合、整體性運(yùn)作的手段來解決區(qū)域公共管理中存在的轉(zhuǎn)嫁、項(xiàng)目沖突、重復(fù)、各自為政、公眾困惑等現(xiàn)實(shí)問題。在沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上區(qū)域“小政府、大社會”的當(dāng)下，區(qū)域內(nèi)地方政府合作是區(qū)域公共管理健康運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一有效途徑，而以整體治理模式為治理手段則更是區(qū)域公共管理的最佳選擇。

政府合作整體性治理模式的內(nèi)涵在于有效地把整體性智力的思想融入到政府合作的現(xiàn)實(shí)中，建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)是將幾個(gè)不同的地區(qū)建設(shè)成一個(gè)繁榮的經(jīng)濟(jì)區(qū)，所以整體性的管理模式是經(jīng)濟(jì)區(qū)并行的管理模式，整體性最后治理模式在合作、協(xié)調(diào)、整合的基礎(chǔ)上更加系統(tǒng)地提出了跨域組織便捷，重新整合各種資源，以整體性、協(xié)同的決策方式及采用縣級的數(shù)字化信息技術(shù)來推進(jìn)政府部門的整體運(yùn)轉(zhuǎn)，有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。當(dāng)然，整體性的治理還是一個(gè)沒有完善的、正在成長的概念，但在政府一步步地實(shí)踐探索中，它的內(nèi)涵還將會賦予行的內(nèi)涵，而現(xiàn)階段，政府部門整體性治理的主要思想在于重新整合，重新整合不僅需要政府的政策權(quán)力，還需要各級政府間橫向的合作，政府整體性治理模式不光是在發(fā)展的策劃書上寫寫就完事的治理模式，它需要各方的努力和推廣，整體性治理是原有治理模式的創(chuàng)新，它需要實(shí)踐的磨礪才能更加完美更加有效，政府的管理不能只是拘泥于紙上談兵，社會上的事將非常重要，政府的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該統(tǒng)籌整體性的發(fā)展，帶領(lǐng)政府人員在實(shí)踐中摸索總結(jié)，并探索出正確的道路，賦予政府合作整體性治理模式新的內(nèi)涵。

（二）廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作治理模式的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)區(qū)成立之初，區(qū)域公共管理主導(dǎo)治理機(jī)制都依靠自治區(qū)政府部門以及經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市政府主體聯(lián)手行政推動而實(shí)現(xiàn)。在這種治理機(jī)制下，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作主要采取跨區(qū)域高層領(lǐng)導(dǎo)會議、聯(lián)席會或溝通會的形式去實(shí)現(xiàn)，此合作形式的聯(lián)誼性、象征性意義遠(yuǎn)大于其解決實(shí)際問題的實(shí)用性。在這種合作的基礎(chǔ)上，后又成立了相對具有針對性的政府合作的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，并由自治區(qū)副主席兼任管委會主任，在各市設(shè)立其分支機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際操作中，這些松散的組織機(jī)構(gòu)缺乏行政權(quán)威，難以起到應(yīng)有的作用。經(jīng)過幾年的發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)也取得了一定的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)區(qū)域取得的發(fā)展離不開政府的合作努力。一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)想要發(fā)展起來首先需要有發(fā)達(dá)的交通，而北部灣政府大力發(fā)展水陸空的交通委經(jīng)濟(jì)區(qū)為快速發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)達(dá)交通體系不僅使經(jīng)濟(jì)區(qū)域外界的聯(lián)系與合作加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)區(qū)的“1.5小時(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)”也使經(jīng)濟(jì)區(qū)整體化更加明顯，對于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)整體行的治理提供了方便的交通，經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展不僅使廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境也得到了改善，再也不是以前的臟亂差了，而是整齊的街道，優(yōu)美的環(huán)境。

（三）整體性治理模式是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作的現(xiàn)實(shí)需要

在政府決定成立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的時(shí)候，整體性的發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)區(qū)的大方向，政府計(jì)劃北部灣的發(fā)展就是將散亂的地區(qū)整合成一個(gè)整體，將區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、資源、政治都統(tǒng)一成一個(gè)整體，從而更加方便管理，區(qū)域的統(tǒng)一使經(jīng)濟(jì)一體化，資源得以重新合理分配，交通建設(shè)得更加便捷暢通。經(jīng)濟(jì)區(qū)域的建設(shè)是國家可以集中力量發(fā)展一個(gè)區(qū)域，政府不僅省時(shí)、省力，而且達(dá)到的效果也是更好，所以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)是發(fā)展中可行的方案。在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)中，整體性治理模式是政府合作的需要，只有經(jīng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行整體性的治理，才能更加合理地分配資源哪里需要什么，哪里需要治理，哪里需要投入才會被分得更加清晰。在清晰地明確了發(fā)展的方向之后，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)才會事半功倍效率更高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，只有發(fā)展好了經(jīng)濟(jì)才能向著更加美好的方向邁進(jìn)，而整體性治理模式會使經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理和發(fā)展更進(jìn)一步，這正是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的需要。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]