全球治理與經(jīng)濟(jì)增長

戴慧

世界系統(tǒng)正面臨著一些變化與挑戰(zhàn)，未來的全球治理需要適應(yīng)這些變化，中國可以從德國的發(fā)展中汲取經(jīng)驗

全球治理的概念與內(nèi)涵

全球治理不是全球統(tǒng)治，不是一個簡單的世界秩序，不是從上至下、權(quán)威的等級結(jié)構(gòu)。它是與治理相關(guān)的行為、準(zhǔn)則、機(jī)制的集合，包括正式的、非正式的，存在于世界不同層次。全球治理內(nèi)涵豐富，其組成部分包括國際準(zhǔn)則或國際法、標(biāo)準(zhǔn)和軟法律等。

目前，全球仍有10億多人生活在極端貧困中，還有8.4億人遭受饑餓之苦。全球每年有1300萬公頃森林遭到破壞，生物多樣性嚴(yán)重?fù)p失。國際組織和世界各國都在為解決這些問題而努力。譬如，德國國際發(fā)展合作政策的目標(biāo)是促進(jìn)消除貧困、保護(hù)和平、促進(jìn)民主、促進(jìn)公平、保護(hù)環(huán)境等行動的全球化。近年，該部委發(fā)起了一些特別倡議，如“接納難民，解決被迫遷徙的根源”、“保護(hù)氣候，是行動的時候了”、“無饑餓的世界”。

需要創(chuàng)新性的治理結(jié)構(gòu)

從聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的未來實施，世界系統(tǒng)面臨著一些變化與挑戰(zhàn)，如發(fā)展中國家的分化和向更多極的世界轉(zhuǎn)變（一些發(fā)展中國家有足夠的經(jīng)濟(jì)實力承擔(dān)更多的國際責(zé)任）。又如許多新的角色，包括：私人部門、市民社會、基金會、慈善組織等，變得更相互依存。這使得南北合作已經(jīng)不是有效范式，但仍然是聯(lián)合國討論的主要框架結(jié)構(gòu)。未來的全球治理需要適應(yīng)這些變化。

與千年發(fā)展目標(biāo)相比，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)將更多的環(huán)境內(nèi)容納入其中，并強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)和消費(fèi)模式的可持續(xù)。目標(biāo)確定方面考慮到普遍適用性、可變性。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步完善全球治理框架，制定一些有約束力的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和法律，例如，國際稅收、金融監(jiān)管、國際投資、環(huán)境保護(hù)等方面。但是往往出現(xiàn)一些僵局，這就需要創(chuàng)新性的治理結(jié)構(gòu)，將各方都拉到談判桌上來打破僵局。各多邊組織及治理工具之間應(yīng)加強(qiáng)合作，例如，國際開發(fā)協(xié)會與綠色氣候基金之間，新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該可以積極參與進(jìn)來。

對于新多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)（例如，亞投行等）在全球治理中角色的討論很多。一方面，它們可以填補(bǔ)目前基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域的部分缺口，增加公共品供給；另一方面，其產(chǎn)生也是對布雷頓森林體系下建立的國際金融機(jī)構(gòu)反映新興市場聲音不夠的回應(yīng)。現(xiàn)存國際金融機(jī)構(gòu)中新興國家投資份額與其投票權(quán)仍很不對稱。但基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域和為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所需的其他投資領(lǐng)域均存在巨量融資需求。有預(yù)測認(rèn)為，新建的多邊發(fā)展銀行（指亞投行和金磚銀行）的信貸規(guī)模未來可能與已有的兩家大的多邊發(fā)展銀行類似，其影響將非常顯著。由于其與現(xiàn)存多邊金融機(jī)構(gòu)之間在提供融資中存在競爭，如果其在借貸中實行的社會和生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求較低，則可能出現(xiàn)不良競爭情形。

新興經(jīng)濟(jì)體的作用日益重要

一些學(xué)者認(rèn)為，新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理中的作用越來越重要，國際社會應(yīng)加強(qiáng)與主要新興經(jīng)濟(jì)體合作。德國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部（BMZ）將中國、巴西、印度、南非、印尼、墨西哥這六大新興經(jīng)濟(jì)體國家選為其全球發(fā)展伙伴，其選擇依據(jù)包括是否為G20成員國、與國際可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)規(guī)模在全球的重要性、在區(qū)域一體化過程中的重要作用（見表1）。這六大發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體在國際談判和協(xié)商過程中扮演中心角色，并在南南合作中越來越活躍。有學(xué)者認(rèn)為，目前從人類發(fā)展指數(shù)、基尼系數(shù)、性別不平等指標(biāo)來看，這些發(fā)展中國家的不平等問題尚有待繼續(xù)解決。從碳排放來看，發(fā)展中國家的綠色發(fā)展仍待繼續(xù)推動。

要實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中的目標(biāo)，需要更多國家積極參與。德國與全球發(fā)展伙伴的合作有助于共同應(yīng)對一些全球挑戰(zhàn)，保障全球公共品提供，發(fā)揮更多外溢效應(yīng)。德國及其伙伴希望能通過支持發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展，共同促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展。

不平等與不公平

在國際上，不平等問題研究涵蓋的領(lǐng)域不只是收入分配，還包括經(jīng)濟(jì)不平等（包括收入不平等、財富不平等）、社會不平等（包括性別、種族、種性不平等）、國家間和國際上的不平等。

在減少經(jīng)濟(jì)不平等和貧困問題方面，人類取得了很大進(jìn)展。從1970年到2006年，世界貧困率（按1987年美元價值計算，日收入低于1美元的極端貧困人口所占比率）從26.8%下降到了5.4%。

經(jīng)濟(jì)增長能否促進(jìn)減貧

從實證分析看，人均收入增長率與最窮的10%人口收入變化率之間的關(guān)系不顯著，這意味著經(jīng)濟(jì)增長不一定能促進(jìn)減貧。實際上，既有促進(jìn)減貧、貧困人口收入上升的經(jīng)濟(jì)增長，又有增加貧困的經(jīng)濟(jì)增長；既有增加貧困的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長（或者說經(jīng)濟(jì)衰退），又有減貧的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長。從多個國家的增長發(fā)生率曲線看，經(jīng)濟(jì)增長與減貧之間的關(guān)聯(lián)性也是弱的。而且各國的貧困情況具有區(qū)域不平衡特征，例如，巴西集中在東北，中國集中在西北。

在收入分配不平等方面，從1990年到2000年，中國、印度、俄羅斯、南非、OECD國家整體的基尼系數(shù)均有所上升，意味著其不平等程度提高，巴西則有所下降。從1990年到2010年，也有許多發(fā)達(dá)國家和亞洲、中東歐發(fā)展中國家基尼系數(shù)上升。收入分布曲線所顯示的結(jié)果類似。盡管國家間的收入不平等從1970年到2010年明顯下降，但全球總體的基尼系數(shù)（代表全球不平等狀況）幾乎停滯不動。

一些實證研究表明經(jīng)濟(jì)增長對收入分配并不具有明確的影響，而收入分配不平等則對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的負(fù)面影響。國際經(jīng)驗表明，幾乎沒有國家可以以較高的收入分配不平等程度進(jìn)入高收入國家行列。降低收入分配不平等有利于經(jīng)濟(jì)增長和減貧。降低稅負(fù)和轉(zhuǎn)移支付可對此發(fā)揮積極作用。美日加英德法等國，在經(jīng)過減稅和轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后，相對貧困人口大幅下降，基尼系數(shù)也明顯下降。

總的來看，促進(jìn)減貧和降低收入分配不平等程度的經(jīng)濟(jì)增長有兩種方式。直接方式包括：（1）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，提高生產(chǎn)力，增加就業(yè)和低收入者收入；（2）促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展；（3）通過發(fā)展教育、改善公共基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)幫助等將窮人融入生產(chǎn)過程，促進(jìn)包容式發(fā)展。間接方式包括：（1）社保計劃；（2）稅收政策。在更廣泛的政策領(lǐng)域，良好治理、初等教育發(fā)展、初級醫(yī)保、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)公平分配的土地改革、促進(jìn)金融深化等，對促進(jìn)增長和減貧具有顯著而良好的效果。在國有企業(yè)私有化、糧食市場自由化等方面尚沒有一致共識（見表2）。

世界經(jīng)濟(jì)中的環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)問題

近年來，隨著可持續(xù)性成為全球治理關(guān)鍵目的之一，國際貿(mào)易中使用的標(biāo)準(zhǔn)也在快速地增加。法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，兩者均可規(guī)定某類產(chǎn)品的特定特征，如大小、形狀、功能、商標(biāo)、包裝等。但法規(guī)一般要求強(qiáng)制服從，標(biāo)準(zhǔn)則是自愿遵守，如果達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，受影響的只是那些偏好于達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品消費(fèi)者。歐盟有許多生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，例如，歐盟生態(tài)標(biāo)簽、海產(chǎn)品管理委員會生態(tài)標(biāo)簽等。這些法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)旨在保證國家安全、保護(hù)人類健康和人身安全、保護(hù)動植物、保護(hù)環(huán)境、防止欺詐行為，以及質(zhì)量和技術(shù)等方面的保障。

近年來，隨著人們生活水平的提高和環(huán)保意識的增強(qiáng)，人們對更高質(zhì)量消費(fèi)品的需求增加，此類管制和標(biāo)準(zhǔn)的快速增加。對生產(chǎn)者來說，管制和標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致生產(chǎn)者成本明顯提高，技術(shù)管制和標(biāo)準(zhǔn)可能演變?yōu)榉顷P(guān)稅貿(mào)易壁壘，強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)主義。出口商需要承擔(dān)檢查、審查等步驟的所有成本。一些非透明的歧視性合格評定程序（CAPs）可能被利用為貿(mào)易保護(hù)主義工具。為了減少技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序等技術(shù)性貿(mào)易壁壘，世貿(mào)組織《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》規(guī)定，成員方應(yīng)在指定、采用和實施技術(shù)性措施時，遵守必要性原則、貿(mào)易影響最小原則、協(xié)調(diào)規(guī)則、特殊和差別待遇原則。

在世貿(mào)組織多哈回合多邊談判進(jìn)展遲緩的同時，很多國家在其體系外商談了自由貿(mào)易協(xié)定。這些自貿(mào)協(xié)定涵蓋的范圍越來越廣，深度日益加深。自貿(mào)協(xié)定在某種程度上已經(jīng)成為全球治理的一項政策工具，其內(nèi)容已涵蓋競爭與反壟斷政策、勞動力市場管制、消費(fèi)者保護(hù)、數(shù)據(jù)保護(hù)、資本自由流動、環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域。

啟示

1.中國處在積極參與全球治理的良好機(jī)遇期，與發(fā)達(dá)國家之間雖合作與競爭并存，但互惠合作仍是主基調(diào)。中國在積極參與全球治理的同時，可以向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)全球治理方面的積極經(jīng)驗，以使中方受益。與此同時，中國的積極參與不僅將為全球治理領(lǐng)域帶來更多的發(fā)展中國家的聲音，也會使中國自身的發(fā)展更多地基于長遠(yuǎn)考慮，例如，在積極應(yīng)對環(huán)境污染治理方面。

2.德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和治理模式中的許多因素值得中國深入研究學(xué)習(xí)。例如，德國的社會市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式很好地平衡了市場與政府的關(guān)系，重視社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡互動關(guān)系。

現(xiàn)階段，中國擴(kuò)大內(nèi)需乏力，除了受供需結(jié)構(gòu)不對稱影響，還有收入和財產(chǎn)分配差距擴(kuò)大、公共服務(wù)質(zhì)量和公平性有待提高等方面的因素。德國在收入分配公平、完善所得稅和財產(chǎn)稅體系、完善社會保障體系、均衡提供高質(zhì)量公共服務(wù)等方面做得很好，值得中國深入學(xué)習(xí)。而且，在德國，無論是企業(yè)還是農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)的職工和會員參與治理程度高，保障了其利益公平分配，值得中國借鑒。其整個國家治理體系中各利益相關(guān)方的參與和平衡機(jī)制對中國改善國家治理體系也有借鑒意義。

此外，德國的農(nóng)業(yè)金融和小微金融體系非常有特色，其發(fā)展經(jīng)驗對中國的普惠金融發(fā)展、促進(jìn)中小企業(yè)和三農(nóng)發(fā)展、促進(jìn)金融為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)等方面都很有借鑒意義。德國宏觀經(jīng)濟(jì)政策和結(jié)構(gòu)改革在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、重構(gòu)增長動力中貢獻(xiàn)很大，值得中方深入挖掘思考。

3.積極推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對氣候變化。德國不僅設(shè)置了完善的可持續(xù)發(fā)展治理框架結(jié)構(gòu)，還制定了專門的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)等私人部門和個體積極響應(yīng)參與。這對中國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)具有參考價值。

4.德國的國際發(fā)展援助體系成熟、戰(zhàn)略明確。其成熟不僅表現(xiàn)在組織形式上，有單個部委專門負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)國際發(fā)展援助工作，還體現(xiàn)在有成熟的發(fā)展理念、完善的工作和管理系統(tǒng)。中國的國際發(fā)展援助資金量正逐年增大，中國入股的亞投行、金磚銀行開始運(yùn)營，未來的雙邊、三邊、多邊援助體系需要更明確的目標(biāo)、定位、管理和完善工具。這些都可向德國借鑒。