“土十條”落地有多難？

張利娟

“土十條”意義重大且亮點(diǎn)紛呈，它的出臺(tái)似乎給人們打了一劑“強(qiáng)心針”。然而，“土十條”的落地卻并非坦途。

不久前，常州市外國語學(xué)校493人出現(xiàn)皮炎、濕疹、支氣管炎等癥狀，個(gè)別人還被查出淋巴癌、白血病等惡性疾病，讓人不寒而栗。后經(jīng)證實(shí)，這和與學(xué)校僅有一路之隔的常隆污染地塊有關(guān)，該處正是有幾十年歷史的農(nóng)藥廠、化工廠。

事實(shí)上，常州市外國語學(xué)校“毒地事件”并非個(gè)案，近幾年接連出現(xiàn)的“毒地事件”使土壤污染越來越被關(guān)注。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國土壤污染總點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)16.1%，總體狀況堪憂。

5月31日，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，業(yè)內(nèi)稱為“土十條”。這也是繼2013年、2015年發(fā)布實(shí)施“大氣十條”“水十條”之后，國家對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國土壤污染防治工作做出的全面戰(zhàn)略部署。這意味著繼大氣和水污染防治后，土壤污染將成為我國重拳治理的又一領(lǐng)域。

亮點(diǎn)紛呈

“土十條 ”起草工作始于2013年5月，經(jīng)過“五十易其稿”，終稿共 10條35款，提出開展土壤污染調(diào)查、禁用高度、高殘留農(nóng)藥等231項(xiàng)具體措施，并提出具體工作目標(biāo)。作為我國應(yīng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問題的又一行動(dòng)綱領(lǐng)，“土十條”可謂亮點(diǎn)紛呈。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰指出，我國過去土壤環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)弱，為了更好地做好土地安全利用，“土十條”在土壤環(huán)境保護(hù)的很多方面均有突破。

在業(yè)內(nèi)人士看來，“土十條”主要有六大突出亮點(diǎn)：一是重視土壤環(huán)保的調(diào)查、質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息平臺(tái)等基礎(chǔ)能力建設(shè)。“土十條”第一條即提出，深入開展土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，在2018年和2020年底前，分別查明農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地污染分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。二是高度重視健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)依法治土。與大氣、水污染防治一樣，依法防治土壤污染迫在眉睫。三是突出土壤的分類、分用途管控，確保用地安全。“土十條”明顯體現(xiàn)出分類管理、突出重點(diǎn)的治理思路，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地分別實(shí)施不同的管理措施。四是以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線，防范好土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。“土十條”明確提出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的總體思路。五是開展修復(fù)，加強(qiáng)技術(shù)。“土十條”明確了土壤治理與修復(fù)的主體為造成土壤污染的單位或個(gè)人，要求各省區(qū)市制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃。六是建立明確的土壤污染修復(fù)與治理責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段在土壤修復(fù)與治理中的作用。“土十條”對(duì)污染地塊治理和修復(fù)責(zé)任界定提出明確要求，其治理和修復(fù)責(zé)任將由造成土壤污染的單位或個(gè)人承擔(dān)。

落地困難重重

“土十條”意義重大且亮點(diǎn)紛呈，它的出臺(tái)似乎給人們打了一劑“強(qiáng)心針”。然而，“土十條”的落地卻并非坦途。

據(jù)了解，目前我國已開展過的相關(guān)調(diào)查包括土壤污染狀況調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查等。但由于調(diào)查時(shí)間跨度大，調(diào)查方法不統(tǒng)一，調(diào)查精度難以滿足土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)的需要，亟待開展更高精度的土壤污染狀況詳查。因此，“家底不清楚”成為“土十條”落地遇到的首要難題。

“我國土壤環(huán)境立法工作相對(duì)滯后也是阻礙‘土十條落地的一大難點(diǎn)。”董戰(zhàn)峰告訴本刊記者，“目前，我國尚沒有土壤污染防治的專門法律法規(guī)。另外，現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和肥料、飼料、灌溉用水、農(nóng)用污泥、農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前土壤污染防治工作的需要。”

在湖南永清環(huán)保股份有限公司董事長劉正軍看來，“土十條”要落地生根，需要盡快出臺(tái)一系列配套措施。“比如‘土十條規(guī)定‘誰污染、誰治理，但過去一些污染企業(yè)和個(gè)人都找不到了，只能政府負(fù)責(zé)。可是政府沒有那么大財(cái)力，那么社會(huì)資本如何引入、它的回報(bào)是什么都應(yīng)該明確。土壤修復(fù)需要巨大的資金投入，而‘土十條對(duì)資金只作了原則性規(guī)定，離資金落實(shí)到位還有很長的路要走，亟需出臺(tái)一系列有操作性的實(shí)施細(xì)則。”

除了資金難題，各方責(zé)任不夠清晰，尚未形成合力也是“土十條”落地的一大難題。土壤污染防治涉及環(huán)保、科技、工信、財(cái)政、國土、住建、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，但目前尚未建立有效的部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制。因此，能否真正解決前期的方向難題仍是個(gè)未知數(shù)。

防治如何落實(shí)

“土十條”發(fā)布后，土壤污染修復(fù)與治理日益引起全社會(huì)廣泛重視。

上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院院長張益指出，由于土壤污染的自身特點(diǎn)，導(dǎo)致土壤污染治理相比大氣和水而言，周期更長、難度更大、投入更高、效果更慢。因此，在解決土壤污染問題時(shí)，避免照搬大氣、水污染治理思路和技術(shù)路徑，需要考慮土地利用類型、污染程度等因素，綜合確定土壤污染防治思路。

眾所周知，土壤污染防治行動(dòng)涉及的不僅是土壤污染物本身，更與水和氣外源、自身健康等有著緊密的關(guān)系。廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員陳能場(chǎng)表示，土壤污染防治行動(dòng)需要有全局觀念，首先應(yīng)該更加重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食物鏈安全的關(guān)聯(lián)，其次要加強(qiáng)與“大氣十條”“水十條”的銜接，再者需要將土壤防治行動(dòng)提高到土壤健康建設(shè)的高度。

“土壤污染修復(fù)與治理過程應(yīng)以預(yù)防為主，對(duì)環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴(yán)格保護(hù)措施，預(yù)防其受到污染是必須堅(jiān)持的優(yōu)先策略。二是風(fēng)險(xiǎn)管控。將風(fēng)險(xiǎn)管控貫穿始終，堅(jiān)守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全底線。三是切斷來源。為保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量，要以切斷污染來源作為基本前提。四是協(xié)同治理。推進(jìn)水、大氣、土壤污染協(xié)同治理和風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)全鏈條、全要素閉環(huán)管理。同時(shí)，要發(fā)揮市場(chǎng)作用。另外，需要盡快完善土壤環(huán)境管理制度、加快推進(jìn)土壤污染防治立法等。”董戰(zhàn)峰說。

在發(fā)揮市場(chǎng)作用方面，劉正軍建議引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“誰的效率高、成本低、專業(yè)化程度高，就由誰來建。引入市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于，檢測(cè)結(jié)果更準(zhǔn)確，更有利于第三方監(jiān)管，保持獨(dú)立性和公正性。”