張春生：立法引領(lǐng)推動全面深化改革

《檢察風(fēng)云》：作為依法治國的第一道門檻，立法工作在全面深化改革的新時期，會遇到什么樣的難題？

張春生：立法與改革，二者是矛盾的碰撞，這從三十多年前就開始了。你注意到，在黨的十一屆三中全會時，就啟動了法制建設(shè)，要“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”，強(qiáng)調(diào)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，那個時候，全面的立法工作就開始了。十一屆三中全會之后，還啟動了改革，首先是經(jīng)濟(jì)體制改革，然后是政治體制改革、社會改革，因為我當(dāng)時在人大法工委，參與的立法工作多了，就感到立法和改革存在著一種碰撞。

這個碰撞在什么地方呢？它們兩者之間目標(biāo)一致，但又有內(nèi)在的不同要求。就立法來說，有一個本質(zhì)的屬性，求穩(wěn)定。法律跟日?！凹t頭文件”、政策有一個相當(dāng)大的區(qū)別，它要在較長的時期里，保持穩(wěn)定性，尤其是不能朝令夕改。朝令夕改的法律，客觀上是鼓勵人們不守法。

鄧小平在十一屆三中全會的時候講法制，說要使法律和制度具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威。他講的這三點，把穩(wěn)定性擺在第一位。法律是要把成熟的東西規(guī)定下來，在較長的時期里保持穩(wěn)定，因為只有穩(wěn)定的制度才會有權(quán)威，總處在不確定狀態(tài)的制度是沒有權(quán)威的，這是法律的本質(zhì)屬性。改革是要把現(xiàn)行制度當(dāng)中不合理的、阻礙發(fā)展的制度加以改變，建立推動健康發(fā)展的制度。簡單地說，法律與改革是一個“定”與“變”的沖突。

從1979年開始，立和變的關(guān)系，是立法的一個難題。中國法治建設(shè)的一個特點，是在改革的環(huán)境里立法，二者是同時啟動的，包括憲法也是這樣。按理說，憲法應(yīng)該保持高度的穩(wěn)定，但是我們的憲法也必須要處理好與改革的關(guān)系，這一點跟美國不一樣，美國從1787年制定憲法以后，為確保憲法的穩(wěn)定，更多是通過憲法解釋的方法，對不得不改的條文在保持憲法穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格的程序限制，進(jìn)行修正。二百多年來，只有27個修正案。而我們現(xiàn)在的四個修正案加起來，涉及了憲法將近三分之一的內(nèi)容，這也是不可避免的。要發(fā)展、要改革，就要處理改革跟修憲的關(guān)系，以推進(jìn)改革。所以，把法律的穩(wěn)定性絕對化、強(qiáng)調(diào)到不適當(dāng)?shù)牡夭?，是不合適的，對法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)?、及時的修改，也是很必要的。

《檢察風(fēng)云》：那么如何去破除“改革要上路，立法要讓路”的輿論呢？

張春生：這里有一個重要的原則，就是中央提出來的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，也就是說，中央提出來的改革的思想、方案，在具體操作起來時，如果跟法律不一致，那必須要先修改法律。比如，1988年《憲法》修改了土地不得以任何方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這是我國土地使用制度的重要變革，根本大法承認(rèn)了土地使用權(quán)的商品屬性，同時肯定和保護(hù)了私營企業(yè)的合法地位。在憲法修改之后，私營企業(yè)就如雨后春筍成長起來了。1993年憲法修正案中，把計劃經(jīng)濟(jì)修改成市場經(jīng)濟(jì)，由此開拓了市場經(jīng)濟(jì)的新局面。這是憲法修正案中的最大突破，是建設(shè)中國特色社會主義有決定意義的一項進(jìn)展。還有現(xiàn)在的《計劃生育法》，要跟放開二孩相吻合，這就需要及時修改它其中的某一些具體規(guī)定。所以說，要改革必須要先立法，改革要有法可依，該立法的要及時立法，該修改法律的要及時修改法律，使改革依照一定的規(guī)則進(jìn)行，要不然就亂了。

要讓法律法規(guī)與改革相吻合，有兩條是要特別注意的。第一，就是盡量把立法的決策跟改革的決策一致起來。中央提出來的某些方面的改革決策，相應(yīng)的立法決策要跟上去。第二，從立法技術(shù)層面上來說，對于某些確定下來但又不可能很細(xì)致的改革思想，在法律條文的制定上，應(yīng)把握一個原則，即看得準(zhǔn)的，規(guī)定要盡量細(xì)致；看不準(zhǔn)的，法律條文可以原則一點，為改革留有一定的空間和余地，以便于探索。這樣，改革的措施就仍然是在法律的范圍之內(nèi)，就不至于動不動違法，動不動就修法。這種在立法技術(shù)層面上“留空間”的辦法，這些年證明還是成功的。

比如1994年制定《勞動法》有一項改革，就是國家要實行最低工資保障制度。勞動力在進(jìn)入市場之后，其具體工資是企業(yè)與雇員談判確定，但國家的公權(quán)力為了保護(hù)職工，要干預(yù)、介入，因此規(guī)定了一個最低工資保障制度，即雇主和雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)不能低于國家的保障線。但是因為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，最低工資保障線在中國很難做一個統(tǒng)一的規(guī)定，所以在立法上留了一個空間，寫了兩款：第一，我國實行最低工資保障制度；第二，最低工資保障制度由各省、自治區(qū)、直轄市來規(guī)定。這就比較適應(yīng)實際情況。這兩年，對廣東、福建的改革，上海自貿(mào)區(qū)的試行，國務(wù)院提出了新的議案，由全國人大做出決定，停止某些法律條文的實施，讓局部地區(qū)去探索，這也是一個辦法。

《檢察風(fēng)云》：依法治國首先是要有法，要建成一個法律體系，我國的法律體系有怎樣的特點？立法在改革的路上又是如何演進(jìn)的？

張春生：法律體系這一概念，常常在兩個意義上運用。一個是用在學(xué)術(shù)上，說的是一個國家，全部法律規(guī)范按照一定的規(guī)則排列組合起來，形成一個有機(jī)的整體。再一種用法是官方的概念，它是從一個立法任務(wù)、政治任務(wù)的角度提出來的。這跟我國實現(xiàn)法治的路徑密切相關(guān)。我們是構(gòu)建型法治路徑，先要有法可依，再進(jìn)行依法治理，所以要先建成一個法律體系。后來人大對法律體系內(nèi)容的說明，是既采納了學(xué)術(shù)研究的成果又考慮了實際需要，是二者結(jié)合的產(chǎn)物。

就法律體系本身來說，也可以從多視角進(jìn)行研究，可以從法律規(guī)范體系研究，也可以從法律文本入手進(jìn)行體系研究，還可以從法律淵源體系加以研究。我國宣布形成的法律體系，是法律文本體系，是個大略的法律體系框架。

另外一個特點是，我們法律體系的形成，是一個過程，是隨著形勢的變化而變化的，它是開放的、不斷完善的。你注意到1984年就提出要為形成法律體系而努力，這是個目標(biāo)。1987年，十三大報告中講到法律體系初步形成了。現(xiàn)在回過頭來看，這個認(rèn)識是有局限的，它至少沒有預(yù)見或估計到兩件大事，一個是我們國家經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，1987年還沒有形成市場經(jīng)濟(jì)，那時候叫有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，這使得相當(dāng)多市場經(jīng)濟(jì)的法律沒有考慮在內(nèi)，比如說要不要有股份有限公司，要不要制定證券法；另外還有一個是，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，我們要加入WTO，這還得需要按照WTO的規(guī)定，修改一批法律，比如修改知識產(chǎn)權(quán)的幾個法律，外國投資的法律，外貿(mào)方面的法律，還要制定新的反傾銷的、反壟斷的法律等。所以，在新的形勢下，立法任務(wù)和修改法律任務(wù)仍然是任重而道遠(yuǎn)的。

《檢察風(fēng)云》：黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”，這是針對當(dāng)前立法實踐中的哪些問題提出的？社會力量怎么參與立法？

張春生：提出人大主導(dǎo)立法很重要。法律案和法規(guī)案比較多的是由政府部門起草。部門起草法案，由于立足點的局限，往往夾帶著一些部門的偏見，甚至?xí)憩F(xiàn)部門的利益，有的時候還會造成在立法過程中相關(guān)規(guī)定互相矛盾，影響立法質(zhì)量。在這個背景之下，提出人大主導(dǎo)立法，一個重要出發(fā)點就是要克服“部門利益法制化”，使法律法規(guī)體現(xiàn)公眾的最大利益。

但是，應(yīng)當(dāng)提出的是，有人把“人大發(fā)揮主導(dǎo)作用”理解為由人大全部承擔(dān)法律法規(guī)的起草，而政府提出法案就不是人大主導(dǎo)立法。這是一種認(rèn)識上的偏差。

人大及其常委會作為立法機(jī)關(guān)，并不具備起草全部法律法規(guī)的能力。從多年來的經(jīng)驗看，某些基本法律和事關(guān)全局、綜合性的法案，由人大組織起草比較適宜。大多數(shù)法案由政府部門起草比較符合實際，好處也是明顯的。行政機(jī)關(guān)處在管理的第一線，最能感受社會對規(guī)則的需求和矛盾的焦點所在，人才資源上也具有優(yōu)勢。

人大主導(dǎo)立法，關(guān)鍵在于人大及其常委會具有足夠的代表性，能夠代表全體人民的利益和意志，在立法過程中讓各方面利益得到充分表達(dá)，根據(jù)最大多數(shù)人民的利益做出決定。這個過程中，發(fā)現(xiàn)并剔除所謂部門利益和傾向，堅持這樣做，就體現(xiàn)了主導(dǎo)立法。

提出“社會力量參與立法”，是針對代議民主的不足、代表作用不充分提出的一種補(bǔ)充性的制度安排。社會力量參與立法的方式是多方面的，如立法中的民主協(xié)商，媒體的參與和引導(dǎo)，人大及其常委會組織的聽證會、論證會、座談會應(yīng)當(dāng)常態(tài)化。這當(dāng)中，各方面的專家是重要的社會力量，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好專家的作用。

采訪：凌燕

在當(dāng)前全面深化改革的背景下，推進(jìn)法治建設(shè)，就必須要把握好改革中法的“定”與“變”的問題。記者采訪了中國法學(xué)會立法學(xué)研究會會長張春生。他是中國改革開放以來中國立法進(jìn)程的重要見證者，30多年間經(jīng)歷了200多部法律的誕生。在談到立法與改革的關(guān)系時，他指出這是中國法治建設(shè)的一個重要特點，立法要成為改革的重要推動力，改革必須要有法可依。