政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的運行機(jī)制探討

董青

摘要：從我國學(xué)前教育的屬性定位、收益公平等方面來觀察，政府應(yīng)該對學(xué)前教育的成本進(jìn)行分擔(dān)，并且在其中發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用。為了進(jìn)一步保證政府對學(xué)前教育的投入，應(yīng)該建立相應(yīng)的運作機(jī)制，科學(xué)核算學(xué)前教育成本，預(yù)估成本分擔(dān)比例，實現(xiàn)地域性差異和補償性的成本分擔(dān)模式，建立第三方財政監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育成本；分擔(dān)；政府；運行機(jī)制

近些年“人園難、入園貴”問題已經(jīng)成為群眾反映強烈的民生問題。2010年我國政府關(guān)于教育提出了中長期教育改革和發(fā)展綱要，其中提出了：合理制定成本分擔(dān)機(jī)制，對家庭和經(jīng)濟(jì)存在困難的幼兒提供適當(dāng)?shù)难a助，有效針對入園難和入園貴這一問題的解決。隨后財政部和教育部頒布了關(guān)于對學(xué)前教育成本加大投入力度的文件，其中指出要建立社會、政府和家庭三者學(xué)前教育投入合理分擔(dān)機(jī)制，但該文件并沒有詳細(xì)說明對如何建立同我國國情和地區(qū)發(fā)展具有適應(yīng)的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。成本分擔(dān)機(jī)制最初是針對高等教育的，而學(xué)前教育除了教育功能外，保育功能也很重要，這兩項造成了學(xué)前教育成本較高，對學(xué)前教育建立成本分擔(dān)機(jī)制需要做出進(jìn)一步的理論分析和梳理，以期為我國建立和完善學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制提供參考依據(jù)。

一、實行學(xué)前教育成本分擔(dān)的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

20世紀(jì)中期美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《公共支出純理論》中提出了公共產(chǎn)品理論。這一理論的提出主要是根據(jù)消費和服務(wù)是否具有競爭性以及排他性來區(qū)分，并在這一區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)上將全部的社會產(chǎn)品和服務(wù)分為私人、公共和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。公共產(chǎn)品主要是由社會成員的均等消費形成，具有消費中的無競爭和排他性。一般意義上，公共產(chǎn)品主要是指沒有競爭性的消費品，并且其自身會產(chǎn)生其他經(jīng)濟(jì)效益，因此這類產(chǎn)品由政府免費提供比由市場提供效益更高。對于私人產(chǎn)品來講，消費是存在競爭的，一個人增加消費會導(dǎo)致另一個人消費減少。如果一種產(chǎn)品具有以上兩種特征，則是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品所提供的利益在個人看來是可分的，在這一點上有著私人商品的性質(zhì)，但是其提供的另一部分利益又是不可分的，并且有著顯著的外部效益，就像學(xué)前教育，接受學(xué)前教育的幼兒都會從中獲益，實現(xiàn)身心的有效發(fā)展；并且幼兒的發(fā)展還會對全社會帶來一定的益處，全面提升社會的文明程度。

（二）成本分擔(dān)機(jī)制的分析

成本分擔(dān)理論最初應(yīng)用于高等教育，這一觀點的提出者是美國的教育財政學(xué)家約翰-斯通。他對教育成本的構(gòu)成進(jìn)行分析，隨后確認(rèn)了教育成本的分擔(dān)主體，他是最先研究教育成本分擔(dān)主體的學(xué)者，為今后相關(guān)研究奠定了雄厚的基礎(chǔ)。該理論中兩個最重要的基本原則：利益獲得原則和能力支付原則。其基本思想是，社會和家庭教育成本分擔(dān)的能力在財力分配結(jié)構(gòu)中起關(guān)鍵作用，并且確定了成本分擔(dān)的份額。教育成本分擔(dān)理論對政府作為教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)中的主體進(jìn)行了確認(rèn)，并且確定了成本分擔(dān)的份額，該理論對政府為主體的成本分擔(dān)原則有著重要的理論參考價值。

（三）教育公平機(jī)制

教育公平是社會公平的一種體現(xiàn)形式，同時也是社會公平的重要保障之一，同時還是社會公平在教育范圍中的延伸。教育公平主要是通過教育機(jī)會的均等來實現(xiàn)的，教育公平的內(nèi)容包括教育起點的公平、教育過程的公平和教育結(jié)果的公平。教育機(jī)會的均等實質(zhì)上是不同的受教育者都能享受充分和公平的教育資源。教育公平的研究者從不同角度對教育公平進(jìn)行了研究，但是基本上都圍繞著教育機(jī)會、結(jié)果以及教育影響生活前景的機(jī)會等因素而展開。我國學(xué)者研究教育公平主要圍繞如何補償?shù)褪杖腚A層和合理分配教育資源。建立學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制要遵守教育公平價值理念。政府財政分擔(dān)學(xué)前教育成本，緩解低收入家庭幼兒人園負(fù)擔(dān)，保證幼兒可以享受優(yōu)質(zhì)的幼兒園服務(wù)，根除入園難和入園貴等問題。在教育起點上實現(xiàn)公平，并在隨后的教育過程和結(jié)果上實現(xiàn)教育資源的公平。

二、機(jī)制運行依據(jù)的主要原則

（一）公平原則

作為教育的起始和教育公平的起點，學(xué)前教育的公平性逐漸得到了人們的關(guān)注，并且成為了教育政策的重要目標(biāo)，教育公平中有三個內(nèi)容是最為關(guān)鍵的，一是實現(xiàn)每個人都有接受教育的權(quán)利以及義務(wù)；二是要保證受教育者接受平等教育的機(jī)會，擁有基本相同的教育條件；三是實現(xiàn)教育的效果和成功的機(jī)會均等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的地域性和城鄉(xiāng)差異性是我國最主要的特點，我國的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)、農(nóng)村以及城市之間的受教育機(jī)會是不均等的，并且在同一地區(qū)的不同收入家庭之間接受教育的機(jī)會也是不均等的，因此我國的學(xué)前教育中不均等現(xiàn)象十分普遍。政府應(yīng)幫助和減少我國農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及低收人家庭的學(xué)前教育費用，降低幼兒的教育成本，切實幫助和解決經(jīng)濟(jì)困難家庭中幼兒人園困難、人園貴等問題。

（二）利益獲得原則

利益獲得原則主要是指在教育的成本分擔(dān)中遵循誰獲得收益、誰支付教育費用。學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，該原則保持了教育成本支付和收益之間的一致性。由于計算學(xué)前教育中各分擔(dān)主體的收益較為困難，因此在實際操作中可以根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和國外的經(jīng)驗對比來設(shè)定各主體的分擔(dān)比例。

（三）支付能力原則

學(xué)前教育能力支付原則是指在教育中獲得收益的所有家庭，可以按照自身的支付能力來完成對學(xué)前教育成本的支付，教育成本對高收人家庭的影響力較小，但是對低收入家庭的影響就會就會比較大。因此在學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的建立中要充分考慮低收人家庭的成本支付能力。

三、政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的運行機(jī)制

（一）籌建中央、省、縣三級政府分擔(dān)的運行機(jī)制

在我國的教育改革中以及國務(wù)院對學(xué)前教育發(fā)表的意見中，對學(xué)前教育的中央負(fù)責(zé)制進(jìn)行了規(guī)定，但是學(xué)前教育并不像義務(wù)教務(wù)那樣具有相關(guān)的法律條文明確規(guī)定款項的撥付主要由省一級政府實現(xiàn)落實，只是在相關(guān)規(guī)定確定了地方政府在解決學(xué)前教育發(fā)展，實現(xiàn)入園難問題的關(guān)鍵性地位，但是具體哪一級政府對學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制實現(xiàn)執(zhí)行沒有進(jìn)行明確規(guī)定，在分稅財政體制中，地方政府的財權(quán)以及事權(quán)失衡現(xiàn)象嚴(yán)重，因此在學(xué)前教育的經(jīng)費保障上也有著同樣的問題。因此要切實保障學(xué)前教育的投入，需要明確各級政府職責(zé)，從世界各國籌集學(xué)前教育經(jīng)費的舉措來看，大多由各地政府為學(xué)前教育經(jīng)費投入提供有力保障，而中央政府也具有重要作用。例如法國中央政府對學(xué)前教師的薪資實現(xiàn)了承擔(dān)，歐美國家制定了多樣化的學(xué)前教育資助計劃。針對我國地域遼闊、情況復(fù)雜這一現(xiàn)象，可以實行中央、省、縣三級政府撥款機(jī)制構(gòu)建，其中中央政府的責(zé)任主要是制定和執(zhí)行相關(guān)的法律，將地區(qū)之間的差異進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，對執(zhí)行較好的地方實行資金或名譽獎勵；省政府主要責(zé)任為，在本地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一籌劃，制定學(xué)前教育最低投入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督縣級政府的執(zhí)行，針對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)實施地區(qū)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付；縣級政府是學(xué)前教育發(fā)展的主力軍，也是其經(jīng)費投入的主體。

（二）基于地域差異化補償性成本分擔(dān)機(jī)制的建立

各級政府在承擔(dān)學(xué)前教育投入的責(zé)任上應(yīng)存在固定比例分擔(dān)和差異分擔(dān)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，在我國差異性和補償性學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制具有強大的適應(yīng)性。我國教育部和審計政府的公告中顯示，截止到2013年，我國學(xué)前幼兒的毛入學(xué)率為67.5%，東部地區(qū)江蘇省已經(jīng)達(dá)到了98%，西部寧夏回族自治區(qū)僅為51%，中部的湖北地區(qū)的學(xué)前兒童人園率在全國平均入園水平以下，其中大多數(shù)幼兒還在城市和縣鎮(zhèn)就讀，農(nóng)村幼兒園的資源十分匱乏，可見，在學(xué)前教育上，我國不同地區(qū)的不同省份之間差異較為顯著，我國必須盡快落實和建立政府返單學(xué)前教育成本的運行機(jī)制，大力補償對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)幼兒入園的家庭成本支出，實現(xiàn)教育的公平性。中央政府對學(xué)前教育經(jīng)費的補助可以帶動地方財政收入對學(xué)前教學(xué)投入的的良好帶動，其中包含了幼兒園的設(shè)施建設(shè)、教師培訓(xùn)和其他綜合性的獎勵補助等。

（三）構(gòu)建均等和普遍的惠及機(jī)制

學(xué)前教育具有公益性，是教育公平的起點。針對弱勢幼兒，政府需要建立教育機(jī)會均等和范圍較廣的惠及機(jī)制，這一體系的建立是當(dāng)前我國學(xué)前教育計劃中的重點內(nèi)容。在學(xué)前教育的資金投入中，我國要重點對農(nóng)村以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的幼兒園進(jìn)行投入，保證這些地區(qū)的兒童最大程度的入學(xué)，享受公平的教育機(jī)會，具有接受教育的權(quán)利。新建公辦幼兒園要向城鄉(xiāng)結(jié)合部以及農(nóng)村地區(qū)偏移。進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)幼兒園的快速建立，促進(jìn)城市或是城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)幼兒園在農(nóng)村開辦分園，帶動學(xué)前教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，滿足不同地區(qū)幼兒的教育需求。建立靈活的資助機(jī)制，可以在幼兒入園階段，全部減免幼兒學(xué)費或是在生活費上對其進(jìn)行資助，在幼兒園的事業(yè)費用中提取一定的比例資助弱勢兒童，借助稅收補助和教育券籌資來對幼兒園實現(xiàn)資助。

四、小結(jié)

綜上可知，運行學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，宏觀上需要中央政府的財政支持和相關(guān)法律的保障，在具體運作中需要省級政府的轉(zhuǎn)移支付、縣級政府的大力投入以及家長的部分資助，并根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及學(xué)前教育實際情況構(gòu)建具有地區(qū)差異性的學(xué)前教育成本補償機(jī)制。