“推—拉”理論視角下流動人口基本公共服務均等化研究

余劍

摘要：流動人口在轉入地的社會認同，落戶意愿和對轉入地文化的接受都折射出他們的生活環境，流動人口能否在城市化進程中享受市民的待遇，更能說明政府以人為本的服務理念是否執行到位。因此研究如何使基本公共服務均等化，讓每一個居住在當地的人都能公平的享受到基本公共服務，真正實現人的市民化，是城市發展面臨的必須解決的問題。

關鍵詞：流動人口；公共服務

一、問題的提出

流動人口進入轉入地后面臨的主要問題就是適應、融入問題。國內的諸多研究表明，由于流動人口本身的文化習俗特點和轉入地多方面的制約，只有少數流動人口能夠融入轉入地主流社會，絕大部分人淪為弱勢群體，被邊緣化，而這種被邊緣化的現象也就是隔離現象，它既阻礙著流動人口的社會融入，又暗示著他們融人機會的缺乏。

目前國內研究多以經濟學角度研究流動人口，較少關注流動人口的社會融入意愿和轉入地的基本公共服務的享有。因此研究如何使基本公共服務均等化，讓每一個居住在當地的人都能公平享受基本公共服務具有非常重要的意義。

二、國內外流動人口理論的研究

國外人口流動理論的研究主要有兩大類：一是經濟學角度，代表理論有劉易斯的二元經濟理論和邁克爾·托達羅的“托達羅人口流動模型”；二是社會學角度，如萊文斯坦的人口遷移的規律，沃爾波特的人口遷移決策理論和馬波·昆杰的人口流動系統理論等。

國內研究主要是從人口流動的原因、管理、對經濟和社會的影響因素、人口流動的特點和趨勢等方面展開。但所有研究概括起來有兩個共同特點：一是將關注的焦點放在轉入地；二是以一個基層區域為研究對象的較少。

本文的研究是以唐納德·博格的“推-拉”理論為基礎，希望找到流出地拉力的影響源和轉入地推力的產生因素，以期使這兩種影響人口流動的“助力”能促進流動人口的市民化。

三、J市樣本分析

J市作為沿海較發達地區，流人本地區的外來人員相對較多，截至2015年，外來人口占常住人口的46%，如何增強他們的城市認同感，提高他們的工作積極性和工作效率，不論在社會層面，還是經濟層面都有潛在的巨大效益。基于研究對35000名在J市工作的流動人口進行問卷抽樣調查，發放3.5萬份，回收3.4萬份，其中有效樣本31648份。

（一）生活保障明顯提高

調查結果顯示J市流動人口平均月收入為1808元，參加基本養老保險的人數為4888人，占15.4%；參加醫療保險的有6844人，占21.6%；參加失業保險的有2569人，占8.1%；參加工傷保險的有6453人，占20.4%；參加生育保險的有1862人，占5.9%。住房公積金繳納率低，許多務工的流動人口沒有意識到可利用公積金政策來解決住房問題。但從此次調查的結果看，4.1%的流動人口已繳納過住房公積金，其中近3年繳納住房公積金的流動人口為2.8%，繳納5年以上的為0.8%。

（二）居住超5年的長住型“流動人口”明顯增加

抽樣調查顯示，來J市5年及以上的流動人口占31.6%。這表明近年來隨著J市經濟發展的轉型升級，經濟發展的產業層次提高，勞動力需求增幅在下降，而穩定性在提高。同時，隨著居住年限的增長，使這類長住型流動人口更愿意接受轉入地的文化，生活習俗，也使他們對基本公共服務的需求更強烈。在抽樣調查中，18.4%的受訪者選擇“有意愿將戶口遷入現住地”。

（三）自主參保率呈逐年上升趨勢

抽樣調查顯示，自己或單位購買基本養老保險的流動人口就業人員比重為15.4%，十年內提高近了8.7個百分點；購買各類醫療保險的比重為21.6%，比2006年提高15.3個百分點，比2008年提高2.2個百分點；購買失業保險的比重為8.1%，比2006年提高5.7個百分點，比2008年提高2.4個百分點；購買工傷保險的比重為20.4%，比2006年提高8個百分點，比2008年提高5.2個百分點。

（四）居住條件改善的愿望比較強烈

調查數據顯示，18.9%的流動人口有在J市域內購買住房的意愿，同時居住需求呈多樣化。近53.6%的受調查者意愿購買普通商品房，近9.9%的受調查者意愿購買拆遷安置轉讓的新房，近32.5%的受調查者意愿購買政府建造經濟適用房（包含貨幣補貼）。

四、J市流動人口的“推-拉”理論分析

從調查結果可以看出，除經濟因素以外，流動人口對轉入地的認同和其對文化、教育、住房、社會保障、醫療等基本公共服務有需求成正比。

（一）社會認同推力減弱

調查結果顯示，對本地的工作和生活選擇“適應”和“比較適應”的流動人口占比為81.9%，十年來提高了16.9個百分點。31%的流動人口在J市域內有長期居住生活的意愿，41.7%的受訪者表示“目前沒有、以后再說”，沒有意愿的僅占27.3%。而在有長期居住生活的意愿的流動人口中，15.5%受訪者有意愿將父母等親屬接來J市生活。這些結果表示，J市的本地居民對于流動人口的社會認同度在提高，排斥流動人口的社會氛圍在不斷減弱。

（二）社會保障拉力增強

抽樣調查結果顯示，5年以上居住的流動人口以及購買轉入地“五險三金”社會保障的流動人口數有了明顯變化，相較剛成立新居民事務管理局這一專門機構之時，分別提高了31.6%和平均5%。J市的基本公共服務的吸引力在增強，同時這種吸引造了成的J市基本公共服務的拉力也在慢慢增強，使更多的流動人口愿意接受轉入地基本公共服務，甚至落戶到轉入地的意愿也達到了18.4%。

（三）改善居住環境推力增強

隨著長期居住型流動人口的增多和J市最低工資水平的不斷提升，有過半的流動人口愿意購買商品房。但由于房產政策和房價居高不下，流動人口中真正能購買商品房的人數寥寥無幾。同時，J市的廉租房、經濟適用房雖然規劃和建造速度較快，但往往優先考慮“精英人才”，這使流動人口的改善需求得到不回應，這種不能改善居住環境的回應使推力增強，越來越多的流動人口選擇到J市周邊能滿足他們這一愿望的其他城市，對J市的第二產業的用工和發展的人口紅利都帶來較大的影響。

五、流動人口基本公共服務均等化的對策建議

通過政策的調整使轉入地傳統文化社會形成的推力轉化為拉力，與轉入地經濟拉力共同形成強大的吸收力，使流動人口更快更好地融入當地社會經濟生活中，為當地經濟社會發展提供強大的動力。

（一）以提升生活質量為目標，切實改善轉入地基本公共服務均等化水平

改善流動人口的生活條件是使流動人口市民化的重要方法，通過重點改善流動人口子女教育條件、居住條件和公共衛生等方面的基本公共服務水平，使流動人口感受到轉入地政府“公平、正義”的管理，為城市發展做出更大的貢獻。

一是依法實現“九年制義務教育”，促進流動人口隨遷子女能享受到這一法定的教育權利，加大人口密集地區公共教育資源投入，保障二代流動人口享受和城鎮兒童相同水平的教育。

二是放寬住房申購條件，改變以戶籍為主的制度性保障房建設和分配機制，以積分制形式向流動人口開放保障房、經濟適用房的申請，使其能夠在城鎮安居樂業。

三是加快推進跨區域的公共衛生服務統籌水平，健全針對流動人口的救助機制。國家要根據轉入地人口承載壓力大、地方財政支出壓力大的客觀條件，加快中央政府在公共衛生服務的全國統籌。同時在財政和事權統一試點基礎上，逐步放開轉入地的地方債券發行權限，發行權限與吸納外來人口數量掛鉤，增加城鎮化的資金來源。

（二）以合作共贏為前提，強化流出與轉入兩地的互動機制

流動人口一方面沖擊著轉入地的公共服務體系，促使轉入地公共服務供給增多，分類供給又導致質量下降，特別是轉入地的基礎教育和人力資源素質提升投資因為流動人口的不穩定性而遭受損失。另一方面，低成本的“人口紅利”給轉入地帶來新的活力，同時提高了流出地資源平均占有率，改善了其發展空間。如何使流出地和轉入地都能在人口流動中受益，建立起雙向或多向的兩地互動聯系機制，增強兩地間政府交流溝通勢在必行。人口流出地應該依據轉入地產業發展的需要，有針對性地加大職業技能類的培訓投入，為轉入地輸送高質量的技術工人。人口轉入地政府要積極推進社會保障關系異地轉移接續等方面的制度創新，為他們的流動提供更加便利的服務，解決人口跨區域流動和市民化過程中出現的社會保障人與帳戶不同步的問題。同時，人口流人和轉入兩地政府要鼓勵社會資本進入基本公共服務領域，深化PPP模式在基本公共服務領域內的作用，以市場無形之手和政府有形之手合作來調整基本公共服務的供給。

（三）以公平正義為核心，加速形成基本公共服務均等化合力

公眾基本公共服務的需求與政府提供基本公共服務的供給還存在信息的不對稱，導致流動人口難以全面了解自己應有的基本公共服務權益。信息的不對稱也不利于政府這一供給方從總體上規劃供給，制定和創新相關政策。因此，完善基本公共服務頂層設計，以“公平、正義”為原則形成推進基本公共服務均等化的合力是讓流動人口享受到的基本公共服務的全新途徑。

一是創新基本公共服務治理模式。從部門管理制向委員會決策，專業部門實施，成員單位配合的聯席會議制度轉型。通過頂層設計變更，提升改革創新的系統性，增強各部門政策之間的協調性，完善流動人口社會參與機制，形成工作合力，共同推進基本公共服務均等化進程。

二是以“互聯網+”模式，加速形成國家基礎人口信息數據庫，健全流動人口動態管理機制，實現各部門信息資源的整合，特別是流動人口戶籍、社保等資源信息的共享，為研究制定推進流動人口基本公共服務均等化的政策措施提供依據。

三是以財權事權相適應為原則，創新公共服務財稅流轉體制，基本公共服務統籌賬戶由中央政府統籌，在公平、公正和兼顧效益的前提下，由中央政府負責基本公共服務均等化的財力保障、標準設置等，形成覆蓋全國流轉的基本公共服務保障體系。

四是加快推進《基本公共服務法》的制定進程，以法的形式確立政府、市場和各種社會力量在基本公共服務供給的范圍，促進有形之手和無形之手共同作用于公共服務領域。